رأی شماره٩٧ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع ماده٢٢ از مصوبه شماره ٣٨٨ـ١٣٩٠/١١/١٢ شورای اسلامی شھر گرگان در خصوص وضع عوارض برای تفکیک اعیانی اعم از مسکونی، تجاری، خدماتی، اداری و سایر مغایر قانون است و ابطال می شود

شماره ٩١/٨۶۶/ھـ -٢٢/٣/١٣٩۵
بسمه تعالی
جناب آقای جاسبی
مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران
با سلام
یک نسخه از رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ٩٧ مورخ ١٣٩۵/٢/٢٨ با موضوع:
«ماده٢٢ از مصوبه شماره ٣٨٨ـ١٣٩٠/١١/١٢ شورای اسلامی شھر گرگان در خصوص وضع عوارض برای تفکیک اعیانی اعم از مسکونی، تجاری، خدماتی، اداری و سایر مغایر قانون است و ابطال می شود» جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.
مدیرکل ھیأت عمومی و سرپرست ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین
تاریخ دادنامه: ١٣٩۵/٢/٢٨ شماره دادنامه: ٩٧ کلاسه پرونده: ٨۶۶/٩١
مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: انجمن صنفی انبوه سازان مسکن و ساختمان گلستان
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده ٢٢ از مصوبه شماره ٣٨٨ ـ ١٣٩٠/١١/١٢ شورای اسلامی شھر گرگان
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستـی ابطال ماده ٢٢ از مصوبه شماره ٣٨٨ـ١٣٩٠/١١/١٢ شورای اسلامی شھر گرگان را خواستار شده و در جھت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«ریاست محترم ـ اعضای معزز، قضات شریف ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام و احتراماً:
شھرداری گرگان به شرح پیشنھاد شماره ۵٨٢٣۴/١٠ ـ ١٣٩٠/١٠/٢٧ از شورای اسلامی شھر گرگان درخواست می نماید که تعرفه عوارض و بھای خدمات سال ١٣٩١ را تصویب نماید و خوانده ردیف اول شورای اسلامی شھر گرگان نیز در جلسه مورخ ١٣٩٠/١١/١٣ خویش به شماره جلسه ٣٨٨ عوارض مربوطه را تصویب و جھت طی تشریفات و اجرا ابلاغ می نماید. در صفحه ۴٠ از مجلد منتشره موضوعی به تصویب شورای شھر گرگان رسیده است که به موجب آن شھرداری گرگان حق اخذ عوارض تفکیک اعیان مسکونی ـ تجاری و خدماتی و غیره … را در زمان صدور پایانکار و یا انجام معامله دارا شده است. حال این که مصوبه مذکور (در قسمت معترض عنه) و حق ایجاد شده برای شھرداری فاقد منشاء و مبنای قانونی است که دلایل آن به شرح ذیل معروض می گردد:
١ـ به لحاظ عرفی و روال متعارف در ادارات دولتی اساساً بین پایانکار و تفکیک آپارتمانی (اعیانی) فاصله زمانی متصور است فلذا اخذ عوارض تفکیک اعیان در زمان صدور پایانکار به این دلیل که اساساً ھنوز فعل تفکیک رخ نداده است غیرقانونی و غیرموجه است.
٢ـ مطابق قانون ثبت مصوب١٣١٠ با اصلاحات بعدی و به خصوص نص صریح ماده ١۵٠ از قانون ثبت تفکیک اعیانی از زمره وظایف ذاتی و ماھیتی ادارات ثبت اسناد و املاک محل وقوع ملک است که مقنن محترم ھزینه تفکیک را در ھمین ماده تصویب و مبنای وصول عوارض تفکیک را ارزش معاملاتی روز ملک مورد تفکیک بیان کرده است. به عبارت دیگر بر اساس آنچه از ماده ١۵٠ قانون ثبت اسناد استخراج می گردد.

اولاً: تفکیک اعیانی از زمره امور در صلاحیت ثبت اسناد است و شھرداری دخل و تصرفی در تفکیک اعیانی ندارد و ثانیاً: ھزینه و عوارض تفکیک ھم به وسیله مقنن تعیین شده است و شورای اسلامی شھر یا شھرداریھا حق تعیین عوارض در این خصوص را با توجه به نص صریح قانونی ندارند.
٣ـ ماده ١٠۶ از آیین نامه قانون ثبت مصوب ١٣١٧ با اصلاحات بعدی نیز دلیل دیگری است بر این مھم که تفکیک اعیانی و آپارتمان از زمره وظایف ادارات ثبت بوده و ارتباط با شھرداریھا ندارد.
۴ـ استناد شورای اسلامی شھر گرگان در وضع عوارض تفکیک اعیانی و الزام متقاضیان به پرداخت آن بند ۶ از ماده ٧۶ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی مصوب ١٣٧۵ است و در جھت رد آن نیز عارض است.
الف۴ ـ به استناد اصل ١٠۵ قانون اساسی تصمیمات شوراھا نبایستی خلاف موازین اسلام و قوانین کشور باشد. حال این که مصوبه ٌ معترض عنه حداقل خلاف مواد ١۵٠ قانون ثبت و ١٠۶ آیین نامه ثبت است.
ب۴ ـ تصویب پیشنھاد شھرداری به وسیله شورای اسلامی شھر به نظر این انجمن دخالت در امور سایر قوا و به خصوص دخالت در امور قوه قضاییه و قوه مقننه است زیرا وظیفه تفکیک و اخذ عوارض تفکیک اعیانی توسط قانونگذار به اداره ثبت محول شده است و اداره ثبت ھم زیرمجموعه قوه قضاییه است و از اینرو تصویب نامه شورای شھر گرگان نوعاً دخالت در سیستم قانونگذاری و دخالت در امور ماھوی و ذاتی قوه قضاییه (ثبت اسناد و املاک است).
ج۴ـ اساساً دریافت یا مطالبه عوارض بایستی در مقابل ارائه خدمات باشد، (عوض و معوض) حال این که شھرداری در خصوص تفکیک اعیانی ھیچ نوع خدمات اداری، دولتی و غیره… به متقاضی تفکیک ارائه نمی نماید تا مستحق دریافت عوارض یا اجرت یا امثالھم باشد.
د۴ـ این در حالیست که شرح وظایف شھرداریھا در ماده ۵۵ از قانون شھرداری نیز بیان شده و تفکیک اعیانی و آپارتمان از زمره وظایف شھرداری نبوده و کار شھرداری در مرحله صدور پایانکار خاتمه یافته تلقی می گردد و بالعکس شروع عملیات تفکیک اعیانی از زمان صدور پایانکار آغاز و صرفاً در حوزه عملکرد ادارات ثبت است و به عبارت ساده تر درخواست تفکیک اعیانی و کارشناسی و برآورد متره آپارتمان و نگارش صورت مجلس تفکیک ثبتی و صدور سند تفکیک آپارتمان تماماً در ادارات ثبت انجام می شود.
ه۴ـ از آنجایی که عوارض تفکیک آپارتمان در ادارات ثبت طبق قانون اخذ می گردد لذا پرداخت این عوارض در شھرداری به منزله پرداخت مجدد عوارض و یا پرداخت دوباره عوارض است که منجر به بالا رفتن ھزینه تمام شده آپارتمان خواھد شد که این مھم نیز با سیاستھای کلی نظام و حکومت در تضاد است.
در پایان ضمن عذرخواھی از تصدیع اوقات شریف، نظر به این که وضع عوارض بایستی منبعث از قانون و منطبق با آن باشد و تفکیک اعیان ارتباطی به شھرداری و شورای شھر ندارد که بتواند برای آن عوارض وضع کنند و تعیین عوارض توسط شورای شھر گرگان خلاف ماده ١۵٠ قانون ثبت اسناد و املاک و خلاف اصل ١٠۵ قانون اساسی می باشد لذا درخواست صدور حکم به ابطال این بخش از تصویب نامه شورای شھر را دارد. ضمن آن که به اعتبار بند ١۶ از ماده ٢٩ اساسنامه انجمن و با توجه به آگھی تغییرات انجمن صنفی (شاکی) که به تایید اداره کل تعاون ـ کار و رفاه اجتماعی استان به شماره ۴٣۴٠ ـ ١٣٩١/٢/٢٩ رسیده است اعضای ھیأت مدیره انجمن اقدام به امضای این درخواست می نمایند.»
متن تعرفه مورد اعتراض به قرار زیر است:
«ماده بیست و دو: عوارض تفکیک اعیانی اعم از مسکونی، تجاری، خدماتی، اداری و سایر به ازای ھر مترمربع
تبصره١ :عوارض این تعرفه به کل بنا تعلق گرفته و مشترکات به میزان قدرالسھم بین واحدھا تقسیم می شوند.
تبصره٢ :این عوارض در زمان دریافت پایانکار و در صورت درخواست متقاضی برای تفکیک اعیانی و یا در ھر زمان دیگری که مالک تقاضای تفکیک اعیانی و تقاضای گواھی معامله داشته باشد قابل وصول است و بدون تقاضای مالک برای تفکیک، وصول آن غیرقانونی است.
تبصره٣ :در ھنگام صدور پایانکار چنانچه مالک متقاضی تفکیک اعیانی نباشد شھرداری موظف است در گواھی پایانکار قید نماید که این گواھی برای تفکیک اعیانی فاقد ارزش است. »
علی رغم تبادل لایحه با شورای اسلامی شھر گرگان و پیگیری موضوع از شورای مذکور، شورای اسلامی پاسخی نفرستاده است لکن شھردار گرگان به موجب لایحه شماره ۵۶۶٧۴/٩ ـ ١٣٩١/١٠/٣ توضیح داده است که:
«مدیر محترم دفتر ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
سلام علیکم:
احتراماً، در خصوص پرونده کلاسه ٩١٠٩٩٨٠٩٠٠٠٢٧٩۵۶ موضوع دعوی انجمن صنفی انبوه سازان مسکن و ساختمان گلستان علیه این شھرداری مبنی بر درخواست ابطال مصوبه شماره ٣٨٨ ـ ١٣٩٠/١١/١٣ شورای اسلامی شھر بدین وسیله دفاعاً معروض می دارد:
پس از تشکیل مجدد شوراھای اسلامی شھر و به منظور تامین بخشی از درآمدھای شھرداری مقنن به شھرداریھا اجازه داده است در راستای مواد قانونی که ذیلاً به آن اشاره خواھد شد نسبت به وضع عوارض و کسب درآمد در چارچوب قانون اقدام نماید که در این راستا قانونگذار در بند ١۶ ماده ٧١ قانون شوراھا اختیار تصویب لوایح و برقراری یا لغو عوارض شھر و ھمچنین تغییر و نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می شود که در این راستا وزارت کشور بحث عوارض محلی و ملی را مطرح نموده و قسمت اعظم درآمدھای شھرداری در قالب عوارض محلی است که بیشترین درآمدھای شھرداری نیز می باشد
و متاسفانه بیشترین مقدار آن عوارض ناشی از ساخت و ساز بوده که تمام شھرداری کشور تقریباً با روش واحد اقدام به وضع عوارض محلی جھت ساخت و سازھا می نمایند که در این مبحث با توجه به بند ١۶ ماده ٧١ قانون شوراھا، شھرداری گرگان عوارض تحت عنوان عوارض تفکیک آپارتمان که در سراسر کشور در حال اجراست طی لایحه شماره ۵٨٢٣۴/١٠ ـ ١٣٩٠/١٠/٢٧ به انضمام کتابچه عوارض سالانه خود به شورای اسلامی شھر پیشنھاد و شورای اسلامی شھر نیز با در نظر داشتن جوانب امر و به منظور تامین بخشی از ھزینه ھای شھرداری در راستای بند ١۶ ماده ٧١ قانون مرقوم و تبصره ١ از ماده ۵٠ قانون مالیات بر ارزش افزوده آن را
تصویب و پس از تصویب در اجرای ماده ٨٣ قانون شوراھا و پس از گذشت مواعد مندرج در ماده قانون مرقوم به دلیل عدم اعتراض دستگاھھای ذی ربط و پس از اعلام عمومی موضوع تبصره ١ ماده ۵٠ قانون مالیات بر ارزش افزوده به موقع اجراء نھاده است

ضمن این که یک مرجع دیگر که وزیر محترم کشور است نیز در قانون برای لغو عوارض مصوب شھرداریھا پیش بینی شده که در صورت صلاحدید ایشان می تواند به شکل موردی عوارض مصوب شوراھا را لغو نماید که در مانحن فیه لغو نشده است ھر چند پیگیری شده است و قضات محترم و معزز ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری اذعان می فرمایند با توجه به محلی بودن عوارض موصوف و عدم تعیین و تکلیف مقنن راجع به عوارض مورد اعتراض و سیر مراحلی که شھرداری جھت پیشنھاد و تصویب آن صورت داده خدشه ای درپی نداشته و از ھمه مھمتر این که در قبال این درآمد شھرداریھا و از جمله شھرداری گرگان در راستای انجام وظایف قانونی خود که عدم انجام آن موجب تشکیل سالانه دھھا پرونده کیفری و حقوقی علیه شھرداری در محاکم قضایی شھر و صدور آراء دیه و جرایم کمرشکن می شود تعھد انجام کار نموده و اگر این درآمد حذف و جایگزین نداشته باشد و از طرف دیگر الزام قانون برای شھرداری بر انجام عملیات عمرانی در شھر مصداق تکلیف مالایطاق است که ھم تعھد قانونی دارد و ھم اعتبار و نقدینگی انجام آن را ندارد و تمام موارد قانونی و اختیاراتی که شھرداری و شورای اسلامی شھر داشته در این مقوله رعایت شده است بنابراین به نظر می رسد شکایت انجمن انبوه سازان خارج از موازین قانونی و قابل رد است.
اما این که انجمن انبوه سازان در بند یک از شرح شکایت خویش اعلام داشتند اخذ عوارض تفکیک اعیان در زمان پایانکار غیرقانونی است چرا که تفکیک صورت نمی پذیرد بیان این جمله بسیار عجیب و غیرمنطقی است چون اداره ثبت عمل تفکیک را مطابق پایانکار شھرداری انجام می دھد و در پایانکار عملاً تعداد واحدھا و متراژ واحدھا به عبارت دیگر موضوعیت مساحت اعیان احداثی به صورت تفکیکی در پایانکار قید شده است و اداره ثبت اسناد نمی تواند بدون پایانکار شھرداری نسبت به صدور سند تفکیکی اقدام نماید به بیان دیگر اداره ثبت صرفاً وضع مالکیت اشخاص را برای ھر واحد طبق پایانکار صادره مشخص و به ثبت می رساند و دفاتر اسناد رسمی که خصوصی ھستند کارھای اداری آن را انجام می دھند و شھرداری نیز در ھنگام صدور پایانکار این عوارض را تعیین و اخذ می نماید.
در بند دوم از شرح شکایت اشاره به ماده ١۵٠ قانون ثبت شده است که اساساً ھیچ ارتباطی به موضوع مورد شکایت نداشته چون مربوط به تفکیک عرصه بوده و خصوصاً این که اداره ثبت مبلغ اشاره شده در ماده ١۵٠ قانون ثبت را تحت عنوان عوارض اخذ نمی نماید بلکه ھزینه تفکیک بوده که مبنای آن ھم ارزش معاملاتی روز است ولی عوارض شھرداری بابت تفکیک اعیان است نه عرصه زیرا در مورد عرصه شھرداری در اجرای اصلاحیه ماده ١٠١ قانون شھرداریھا تفکیک دارد که به ھمان ھم عمل می نماید و پاسخ به موارد و مباحثی که شورای اسلامی شھر اختیار وضع عوارض را ندارد ھم فوقاً بدان اشاره شده است که شھرداری و شورای اسلامی شھر در راستای بند ١۶ ماده ٧١ و ماده ٨٣ قانون شوراھا و تبصره ١ از ماده ۵٠ قانون مالیات بر ارزش افزوده اقدام به وضع عوارض موصوف را نموده است.

لذا با عنایت به مراتب فوق و اسناد و مدارک پیوست به دلیل وجود اختیارات قانونی در وضع عوارض تفکیک آپارتمانی شکایت انجمن انبوه سازان خارج از موازین قانونی بوده و درخواست رد آن را دارد.»
ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ١٣٩۵/٢/٢٨ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی ھیأت عمومی
مطابق ماده ١۵٠ قانون ثبت اسناد و املاک تفکیک ملک به عھده اداره ثبت است. نظر به این که شھرداری در این خصوص وظیفه و صلاحیتی ندارد، بنابراین ماده ٢٢ مصوبه مورد شکایت در خصوص وضع عوارض برای تفکیک اعیانی اعم از مسکونی، تجاری، خدماتی، اداری و سایر، مغایر قانون و از حدود اختیارات شورای اسلامی شھر گرگان خارج است و به استناد بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود.

رئیس ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بھرامی