رای شماره ۴۷۱۶۳۷ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: بند (ت) ماده یک آیین نامه اجرایی تبصره یک ماده ۳۱ و ۳۲ قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی که بر اساس آن شهرداری به عنوان مرجع صدور مجوز فعالیت شرکت های فعال در حوزه حمل و نقل عمومی کالا و مسافراعلام شده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار نیست و ابطال نشد

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۵۳۱۳۹۰۰۰۰۴۷۱۶۳۷ مورخ ۱۴۰۵/۲/۲۹ مبنی بر: بند (ت) ماده یک آیین نامه اجرایی تبصره یک ماده ۳۱ و ۳۲ قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی که بر اساس آن شهرداری به عنوان مرجع صدور مجوز فعالیت شرکت های فعال در حوزه حمل و نقل عمومی کالا و مسافر اعلام شده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار نیست و ابطال نشد جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل هیئت عمومی و هیئت های تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۵/۲/۲۹      شماره دادنامه: ۱۴۰۵۳۱۳۹۰۰۰۰۴۷۱۶۳۷

شماره پرونده: ۰۰۰۱۲۴۲

مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای محسن طاق دار

طرف شکایت: وزارت کشورـ نهاد ریاست جمهوری

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند«ت» ماده یک آیین نامه اجرایی تبصره یک ماده ۳۱ و ۳۲ قانون رسیدگی به تخلّفات رانندگی

گردش کار: شاکی به موجب دادخواست و لایحه تکمیلی ابطال بند «ت» ماده یک آیین نامه اجرایی تبصره یک ماده ۳۱ و ۳۲ قانون رسیدگی به تخلّفات رانندگی و ماده ۹ دستورالعمل مدیریت حمل و نقل بار درون شهری و حومه ابلاغی سال ۱۳۹۴ وزارت کشور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

“با عنایت به مفاد ماده ۲ و ۳ قانون نظام صنفی و تبصره های ذیل آن و همچنین ماده ۴ آیین نامه اجرایی ماده ۱۲ همان قانون که صرفاً اختصاص دارد به وسائط نقلیه، اتّحادیه های صنفی که برابر ماده (۲۱) قانون نظام صنفی و تبصره های ذیل آن تشکیل گردیده اند؛ به موجب بند (د) ماده (۳۰) قانون نظام صنفی مکلّف به صدور پروانه کسب می باشند و صدور پروانه کسب برای صنوف سیّار و دارندگان وسیله نقلیه بار و مسافر برعهده اتّحادیه های صنفی می باشد.

در این راستا سال ها است اتحادیه های صنفی شامل دارندگان وانت بار و پیک موتوری، مؤسّسات حمل و نقل کالای درون شهری، مؤسّسات حمل و نقل کالای برون شهری، دارندگان کامیون های کمپرسی و راه سازی، مؤسّسات مسافربری و مؤسّسات توریستی اتومبیل کرایه برای اعضای تحت پوشش خود پروانه کسب صادر می نمایند، که شاهد و مؤیّد این نظر است.

 از سوی دیگر ماده ۱۷ قانون نظام صنفی مقرّر می دارد افراد صنفی مکلّفند قوانین و مقرّرات جاری کشور از جمله قوانین و مقرّرات صنفی، انتظامی، بهداشتی، حفاظت فنّی و زیبا سازی محیط کار و دستورالعمل های مربوط به نرخ گذاری کالاها و خدمات را که از سوی مراجع قانونی ذی ربط ابلاغ می گردد، رعایت و اجرا کنند.

در این ارتباط سازمان تعزیرات حکومتی نظارت لازم در خصوص گران فروشی، کم فروشی، احتکار، تقلّب و تخلّف در عرضه کالا و خدمات فنّی را بر واحدهای صنفی می نماید.

وزارت بهداشت، درمان و آموزش های پزشکی نیز درخصوص بهداشت محل کسب و بهداشت متصدّیان واحدهای صنفی و سلامت مواد غذایی کنترل لازم را اعمال می کند.

اداره امکان عمومی نیروی انتظامی نیز درخصوص صلاحیت فردی دارنده واحد صنفی و صلاحیت انتظامی و ترافیکی اعمال نظر و نظارت دارد.

همچنین شهرداری ها به موجب قانون شهرداری ها و قانون رسیدگی به تخلّفات رانندگی و قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار و قانون توسعه حمل و نقل عمومی و مدیریت سوخت بر کنترل و جابه جایی بار و مسافر و مصرف سوخت حق نظارت بر شرکت ها یا مؤسّسات حمل و نقل عمومی کالا یا مسافر یا وسیله نقلیه بار را دارند.

متأسفانه آنچه که موجبات تضییع حقوق و تجدید وظایف و اختیارات اتّحادیه های صنفی مرتبط با صنوف حمل و نقل شده است، اقدامات موازی و خلاف قانون شهرداری ها به ویژه شهرداری تهران است که بدون توجّه به مفاد قوانین فوق الاشاره براساس آیین نامه اجرایی تبصره (یک) ماده (۳۱) و ماده (۳۲) قانون رسیدگی به تخلّفات رانندگی و دستورالعمل مدیریت حمل و نقل بار درون شهری و حومه ابلاغی مورخ ۱۳۹۴ وزارت کشور مجوّز صدور پروانه فعالیت دارندگان وسیله نقلیه بار و مسافر به شهرداری ها داده شده است. لذا شهرداری ها با تمسّک به این آیین نامه و دستورالعمل دارندگان خودروهای وسیله نقلیه باربر تحت پوشش اتّحادیه های صنفی را وادار به منفک شدن از اتّحادیه نموده و عملاً موجبات توسعه اختیارات شهرداری ها برخلاف قانون مزبور فراهم شده است.

این در حالی است که هیئت وزیران درجلسه مورخ ۱۳۹۵/۲/۱۹ و به پیشنهاد شماره ۸۲۲۰ مورخ ۱۳۹۳/۱/۳۱ وزارت کشور با اصلاح مصوبات قبلی صدور پروانه کسب آژانس های حمل و نقل بار و مسافر درون شهری را در حیطه اختیارات و صلاحیت اتّحادیه های صنفی دانسته است. مهم تر آن که در قانون توسعه حمل و نقل عمومی و مصرف سوخت نیز هیچ گونه ماده ای مبتنی بر اعطای مجوّز به شهرداری جهت صدور پروانه اشتغال یا فعالیت یا بهره برداری داده نشده؛ بلکه در ماده ۹ آن فقط (مدیریت) حمل و نقل بار و مسافر در محدوده  شهر و حومه بر عهده شهرداری قرار داده است.

مع الوصف به نظر می رسد شهرداری تهران با نادیده انگاشتن مراتب فوق البیان کماکان مبادرت به صدور پروانه اشتغال یا فعالیت یا بهره برداری و یا دریافت مبالغی گزاف (که هیچ گونه مصوبه قانونی ندارد) برای صنوف سیّار نموده و حاضر به تمکین و التزام به قانون نمی باشد.

نهایت آن که چون به موجب ماده ۹۶ قانون نظام صنفی (علاوه بر اصلاحیه مورخ ۱۳۹۵/۲/۱۹ هیئت وزیران) ازتاریخ لازم الاجرا شدن این قانون (۱۳۹۲/۶/۱۲) سایر قوانین مغایر لغو و بلا اثر گردیده، مبرهن است آیین نامه اجرایی مدیریت حمل و نقل بار درون شهری و حومه که مصوّب قبل از تصویب قانون نظام صنفی است خود به خود لغو بلا اثر شده است.

با این توصیف و با امعان نظر به موارد معنونه از آن ریاست دستور توقّف و جلوگیری از هرگونه اقدام و عمل خلاف قانون توسط شهرداری تهران و ابطال آیین نامه اجرایی مدیریت حمل و نقل بار و مسافر درون شهری و حومه مورد استدعا است.”

در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیئت عمومی دیوان عدالت اداری برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه ای که به شماره ۱۴۰۰ـ۱۴۷۵ـ۶ مورخ ۱۴۰۰/۴/۲۳ ثبت دفتر اداره کل امور هیئت عمومی و هیئت های تخصصی دیوان عدالت اداری شده، توضیح داده است که:

“به موجب ماده ۳ قانون نظام صنفی و تبصره های ذیل آن مصوّب سال ۱۳۹۲ مجلس شورای اسلامی صراحتاً اشعار می دارد صدور پروانه کسب، دفاتر و مؤسّسات و وسایل نقلیه سیّار که خدماتی به عموم ارائه می دهند، واحد صنفی محسوب می شود و مشمول قانون نظام صنفی بوده و می بایست از اتّحادیه های مربوطه پروانه کسب دریافت نماید. این درحالی است که طبق مصوبه بند (ت) ماده یک آیین نامه اجرایی ماده ۳۱ و ۳۲ قانون رسیدگی به تخلّفات رانندگی و ماده ۹ دستورالعمل مدیریت حمل و نقل بار درون شهری مصوبه و آیین نامه بوده و نمی تواند فراتر و ناقض قانون باشد. لذا تقاضای ابطال مصوبه مذکور را دارد.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

“آیین نامه اجرایی تبصره یک ماده ۳۱ و ماده ۳۲ قانون رسیدگی به تخلّفات رانندگی

وزارت راه و شهرسازی ـ وزارت کشور ـ وزارت دادگستری

هیئت وزیران در جلسه مورخ ۱۳۹۱/۶/۲۶ بنا به پیشنهاد مشترک وزارتخانه های راه و شهرسازی، کشور و دادگستری، موضوع نامه شماره ۱/۷/۸۰۸۷۱ مورخ ۱۳۹۰/۵/۲۹ وزارت کشور و به استناد اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و تبصره یک ماده ۳۱ قانون رسیدگی به تخلّفات رانندگی ـ مصوّب ۱۳۸۹ ـ آیین نامه اجرایی تبصره یاد شده و ماده ۳۲ قانون مذکور را به شرح زیر تصویب نمود:

فصل اول ـ تعاریف و اصلاحات

ماده یک ـ در این آیین نامه اصطلاحات و عبارات زیر در معانی مشروح مربوطه به کار می روند:

…….

الف ـ قانون: قانون رسیدگی به تخلّفات رانندگی ـ مصوّب ۱۳۸۹ـ

ب ـ سازمان: سازمان راهداری و حمل و نقل جاده ای.

پ ـ شهرداری: شهرداری های سراسر کشور.

ت ـ پروانه فعالیت: مجوّزی که توسط سازمان یا شهرداری حسب مورد شروع یا تداوم فعالیت شرکت یا مؤسّسه حمل و نقل عمومی کالا یا مسافر صادر می شود.

در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رئیس جمهور) به موجب لایحه شماره ۵۱۸۸۹/۲۱۸۰۲۹ مورخ ۱۴۰۲/۱۱/۲۶، نامه شماره ۱۶۳۶۲۵/۷۳۰ مورخ ۱۴۰۲/۹/۱۱ مدیرکل وزارت راه و شهرسازی را ارسال کرده است و توضیحاتی داده است که خلاصه آن به قرار زیر است:

“مطابق ماده ۳۲ قانون رسیدگی به تخلّفات رانندگی و تبصره آن با توجه به این که منطقاً یکی از شئون نظارت، تأیید صلاحیت اشخاص واجد شرایط و «صدور پروانه فعالیت» برای ارائه خدمات بار و مسافر در درون شهرها می باشد، شهرداری ها مطابق آیین نامه این ماده، مجاز به تأیید صلاحیت و صدور «پروانه فعالیت» برای اشخاص واجد شرایط هستند.

ماده ۳۲ قانون رسیدگی به تخلّفات رانندگی از حیث نظارت دارای اطلاق است و قرینه ای  درخصوص محدود بودن اختیارات شهرداری از حیث انجام نظارت وجود ندارد. فلذا اختیار و تکلیف شهرداری ها در صدور مجوّز فعالیت در چهارچوب قانون است. بنابراین بند «ت» ماده یک آیین نامه اجرایی فوق الاشاره مطابق با قانون و در چهارچوب اختیارات قانونی تدوین یافته است.

مطابق مواد ۸۶ و ۹۱ قانون نظام صنفی «پروانه فعالیت» و «پروانه کسب» دو مفهوم مجزّا محسوب می گردند. بنابراین همانطور که در ماده ۹۱ قانون مذکور ملاحظه می گردد، صدور پروانه یا مجوّز فعالیت نافی تکلیف افراد صنفی به اخذ پروانه کسب نیست. در ما نحنٌ فیه نیز پروانه فعالیت صادره توسط شهرداری برای مؤسّسات حمل بار و مسافر درون شهری همسان پروانه کسب نیست، بلکه همچون پروانه و مجوّزی است که افراد صنفی از دستگاه های دیگر همچون وزارت بهداشت یا وزارت صنعت، معدن و تجارت یا ….. دریافت می دارند.

حتی در فرضی که این دو پروانه در یک معنا به کار بروند و کارکرد یکسانی داشته باشند، باز هم به استناد تبصره ماده ۲ قانون نظام صنفی شاید بتوان گفت که با توجّه به وجود قانون خاص در رابطه با فعالیت مؤسّسات حمل و نقل درون شهر حمل بار و مسافر و پیش بینی مقرّرات در قانون رسیدگی به تخلّفات رانندگی، دیگر امکان استناد به قانون نظام صنفی در رابطه با این مؤسّسات وجود ندارد و فعالیت این اشخاص از شمول قانون مزبور خارج است. مراتب جهت استحضار و دستور اقدام لازم ارسال می گردد.”

در اجرای ماده ۸۴ قانون دیوان عدالت اداری، پرونده به هیئت تخصصی صنایع و بازرگانی دیوان عدالت اداری ارجـاع و هیئت مذکور به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۳۰۶۷۷۱۹ مورخ ۱۴۰۴/۱۱/۲۷، ماده ۹ دستورالعمل مدیریت حمل و نقل بار درون شهری و حومه ابلاغی سال ۱۳۹۴ وزارت کشور را قابل ابطال تشخیص نداد و رأی به رد شکایت صادر کرد. رأی مزبور به دلیل عدم اعتراض از سوی رئیس و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.

رسیدگی به بند (ت) ماده یک آیین نامه اجرایی تبصره یک ماده ۳۱ و ۳۲ قانون رسیدگی به تخلّفات رانندگی در دستور کار جلسه هیئت عمومی قرار گرفت.

هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۵/۲/۲۹  با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیئت عمومی

براساس ماده ۳۲ قانون رسیدگی به تخلّفات رانندگی مصوّب ۱۳۸۹/۱۲/۸: «شهرداری ها موظّفند کلّیه فعالیت های مربوط به حمل و نقل کالا و بار و مسافر در محدوده شهرها را در قالب مؤسّسات و شرکت های حمل و نقل تعاونی و خصوصی ساماندهی و بر آنها نظارت کنند» و برمبنای ماده ۹۱ قانون نظام صنفی (اصلاحی ۱۳۹۲/۶/۱۲): «اشخاص حقیقی یا حقوقی اعم از دولتی یا غیر دولتی که طبق قوانین جاری موظّف به اخذ مجوز فعالیت یا پروانه تأسیس، بهره برداری یا اشتغال از وزارتخانه ها، مؤسّسات، سازمان ها یا شرکت های دولتی و سایر دستگاه های دولتی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر یا تصریح نام است می باشند و همچنین نهادهای عمومی غیردولتی چنانچه به عرضه کالاها یا خدمات به خُرده فروشان یا مصرف کنندگان مبادرت ورزند، مکلّفند علاوه بر دریافت مجوّز فعالیت یا پروانه، به اخذ پروانه کسب از اتّحادیه مربوط نیز اقدام کنند.» با توجه به مراتب فوق و با عنایت به وظیفه شهرداری در نظارت بر فعالیت های مربوط به حمل و نقل کالا و بار و مسافر در محدوده شهرها و لزوم اخذ پروانه فعالیت از این نهاد، مقرره مورد شکایت که براساس آن شهرداری به عنوان مرجع صدور مجوّز فعالیت شرکت های فعال در حوزه حمل و نقل عمومی کالا و مسافر اعلام شده منطبق با ماده ۹۱ قانون نظام صنفی بوده و خلاف قانون و خارج از اختیار نیست و ابطال نشد. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی