رأی شماره ۵۱ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: تصویب عوارض خارج از ضوابط مقرر در قانون مدیریت پسماند از حدود اختیارات شورای شھر زرقان خارج است

۱۶/۲/۱۳۹۶ ۹۳/۳۹/ھـ شماره
بسمه تعالی
جناب آقای جاسبی
مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران
با سلام
یک نسخه از رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۵۱ مورخ ۱۳۹۶/۱/۲۹ با موضوع:
«تصویب عوارض خارج از ضوابط مقرر در قانون مدیریت پسماند از حدود اختیارات شورای شھر زرقان خارج است.» جھت درج در روزنامه
رسمی به پیوست ارسال می گردد.
مدیرکل ھیأت عمومی و سرپرست ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین
تاریخ دادنامه: ۱۳۹۶/۱/۲۹ شماره دادنامه: ۵۱ کلاسه پرونده: ۳۹/۹۳
مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: شرکت پالایش نفت شیراز با وکالت آقای برزو مرادی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبات شماره ۴۵۸۰/۱۶ ـ ۱۳۸۷/۱۱/۱۲ و ۴۸۲ـ ۱۳۹۰/۱۱/۵ شورای اسلامی شھر زرقان و آراء
کمیسیون ماده ۷۷ قانون شھرداری علیه آن شرکت
گردش کار: وکیل شرکت پالایش نفت شیراز به موجب دادخواستی ابطال مصوبات شماره ۴۵۸۰/۱۶ ـ ۱۳۸۷/۱۱/۱۲ و ۴۸۲ـ
۱۳۹۰/۱۱/۵ شورای اسلامی شھر زرقان و آراء کمیسیون ماده ۷۷ قانون شھرداری علیه آن شرکت ناشی از مصوبات مورد اعتراض را
خواستار شده و در جھت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«نظر به اینکه شرکت موکل در راستای سیاستھا و مقررات خصوصی سازی با توجه به اساسنامه و آگھی پیوست تبدیل به شرکت خصوصی (سھامی عام) شده است، لذا مستنداً به ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری دادخواست حاضر را تنظیم و بنا به جھات دلایل
ذیل نسبت به آن قسمت از مصوبات شماره ۴۵۸۰ ـ ۱۳۸۷/۱۱/۱۲ و ۴۸۲ـ ۱۳۹۰/۱۱/۵ شورای اسلامی شھر زرقان که راجع به عوارض
خدمات و حمل پسماند تولید واحدھای تولیدی واقع در حریم استحفاظی شھر زرقان و مآلاً رأی شماره ۷۷/۶۶/ک ـ ۱۳۹۰/۱۰/۵ و
اصلاحی ۷۷/۸۴/ک ـ ۱۳۹۰/۱۰/۱۹ کمیسیون ماده ۷۷ مستقر در شھرداری زرقان کـه بـر مبنای مصوبات یـاد شده صادر شده معترض
می باشد، اولاً: به شرکت موکل بر اساس نامه دفتر فنی استاندار فارس خارج از محدوده شھر زرقان و در حریم آن واقع شده است و
به موجب ماده ۳ آیین نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض، عوارض وضع شده توسط شورای اسلامی فقط در محدوده قانونی شھر
به شرح مندرج در تبصره ۱ ماده ۴ قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب ۱۳۶۱ و تبصره ماده ۱۰ اصلاحی قانون مذکور مصوب
۱۳۸۴/۱۰/۱۴ قابل وصول است. ثانیاً: به فرض شمول مستنبط از تبصره ۵ ماده ۳ قانون اخیرالذکر اصولاً، عوارض خدمات و حمل
پسماند تولید به شرحی که در مصوبات معترض عنه آمده و منوط به ارائه خدمات و حمل پسماند تولید است، در حالی که شھرداری
زرقان ھیچ گونه خدماتی تاکنون به شرکت موکل ارائه نداده و نمی دھد و اساساً عملیات پالایش چون از یک طرف خوراک آن نفت خام
و از طرف دیگر تولیدات آن فرآورده ھای نفتی است پسماند خاصی ندارد و زباله ھای عادی بخش اداری و رستوران نیز با پرداخت ھزینه
مربوطه توسط شرکت موکل به وسیله پیمانکار طرف قرارداد موکل جمع آوری و حمل می شود و شھرداری زرقان نقشی در آن ندارد.
ثالثاً: رویه قضایی حاکم در دیوان عدالت اداری دلالت بر پذیرش دریافت عوارض و بھای خدمات در ازای ارائه خدمت مشخص دارد و
ھیأت عمومی آن دیوان چنین مصوباتی را که اشخاص را بدون دریافت خدمات خاص مکلف به پرداخت عوارض نموده ابطال کرده است
(پیوست ۳ رأی شماره ۵۷۲ـ ۵۷۳ـ ۱۳۸۴/۱۰/۱۸ ھیأت عمومی) رابعاً: عوارض مورد بحث در مصوبه شماره ۴۸۲۵/۱۶ ـ ۱۳۸۸/۱۱/۱۰
شورای اسلامی شھر زرقان تصویب نشده و فقط در بند ۳ مصوبه یاد شده صرفاً برای ھزینه خدمات و جمع آوری پسماند ماھانه
سیصد ھزار ریال در نظر گرفته و در سطر آخر مصوبه مذکور این عوارض جایگزین عوارض سال قبل شده است ولی کمیسیون طرف
شکایت در رأی معترض عنه به این نکته توجه ننموده و شرکت موکل را بابت سالھای ۱۳۸۹ و ۱۳۹۰ بدون وجود مصوبه قانونی محکوم
به پرداخت عوارض مورد اعتراض کرده است لذا بدواً صدور دستور توقف عملیات اجرایی و سپس رسیدگی و ابطال مصوبات شماره
۱۱/۲۱/۲۰۱۷ rrk.ir/Laws/PrintLaw.aspx?Code=13267
http://rrk.ir/Laws/PrintLaw.aspx?Code=13267 2/4
۴۵۸۰/۱۶ ـ ۱۳۸۷/۱۱/۱۲ و شماره ۴۸۲ـ ۱۳۹۰/۱۱/۵ شورای اسلامی شھر زرقان راجع بـه عوارض خدمات و حمل پسماند تولید
واحدھای تــولیدی واقع در حریم شھر زرقان و مآلاً رأی شماره ۷۷/۶۶/ک ـ ۱۳۹۰/۱۰/۵ و اصلاحی شماره ۷۷/۸۴/ک ـ ۱۳۹۰/۱۰/۱۹
کمیسیون ماده ۷۷ مستقر در شھر زرقان راجع به عوارض یاد شده که شرکت موکل را به مبلغ ۱/۸۹۴/۶۵۷/۳۳۲ ریال بابت سالھای
۱۳۸۸ تا پایان ۱۳۹۰ محکوم نموده مورد استدعاست.»
متن مصوبات مورد اعتراض به قرار زیر است:
:۱۲/۱۱/۱۳۸۷ ـ ۱۶/۴۵۸۰ مصوبه: الف
«آگھی عمومی
شھرداری زرقان به موجب بند ۱ مصوبه شماره ۱۷۸۶/ش ـ ۱۳۸۷/۱۱/۳ شورای اسلامی شھر زرقان و با استناد به تبصره ۱ ماده ۵۰
قانون مالیات بر ارزش افزوده و بند ۱۶ و ۲۶ ماده ۷۱ قانون شوراھای اسلامی و ماده ۷۴ قانون شھرداریھا و تأییدیه استانداری فارس
به شماره ۵۶/۴۲/۴۱۶۴۹ ـ ۱۳۸۷/۱۱/۹ لیست عوارض محلی و ھزینه خدمات شھرداری زرقان به اطلاع عمومی می رساند.
ھزینه تخلیه زباله در محل دفن به شرح زیر دریافت گردد:
الف ـ وانت پیکان ۲۰/۰۰۰ ریال
ب ـ وانت نیسان (نیسان کمپرسی) ۴۰/۰۰۰ ریال
ح ـ خاور (کمپرسی خاور) ۶۰/۰۰۰ ریال
د ـ کمپرسی ۶ چرخ ۹۰/۰۰۰ ریال
ھـ ـ کمپرسی ۱۰ چرخ ۱۲۰/۰۰۰ ریال»
ب: مصوبه شماره ۴۸۲ـ ۱۳۹۰/۱۱/۵:
«چھارصد و ھشتاد و دومین جلسه رسمی شورای اسلامی شھر روز چھارشنبه ۱۳۹۰/۱۱/۵ ساعت ۱۶ با تلاوت آیاتی از کلام الله
مجید و به ریاست آقای محمدرضا ظریفی در محل دفتر شورا تشکیل شد.
در این جلسه ابتدا نامه زیر مطرح و تصمیمات لازم اتخاذ شد.
نامه شماره ۳۰۷۲/۱۶ـ ۱۳۹۰/۱۰/۲۵ که به شماره ۲۶۳۶ ـ ۱۳۹۰/۱۱/۵ در دفتر شورا به ثبت رسیده منضم به صورتجلسه شماره
۳۰۶۳/۱۶ کمیته درآمدزایی مورخ ۱۳۹۰/۱۰/۲۰ در خصوص تعیین عوارضات محلی جھت سال ۱۳۹۱ در جلسه مطرح و پس از بحث و
تبادل نظر به شرح زیر اعلام می گردد:
عوارض خدمات و جمع آوری پسماند واحدھای تولیدی واقع در حریم استحفاظی سالیانه ۲۵ %قیمت منطقه بندی ضرب در متراژ زیر
بنا.»
در پاسخ به اخطار رفع نقصی که در اجرای ماده ۸۱ قانون تشیکلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ برای
شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه شماره پ ش/۶۸۴۷/۲۴/۱۰۰ ـ ۱۳۹۳/۳/۲۰ پاسخ داده است که:
«مدیر دفتر ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام و احترام،
عطف به پرونده کلاسه ۳۹/۹۳) ۹۲۰۹۹۸۰۹۰۰۰۷۸۶۹۹ (و اخطار رفع نقص صادره مراتب ذیل را به استحضار می رساند:
۱ـ شماره مصوبه مورد شکایت عبارت است از:
الف) مصوبه شماره ۴۵۸۰ ـ ۱۳۸۷/۱۱/۱۲ شورای اسلامی شھر زرقان
ب) مصوبه شماره ۴۸۲ـ ۱۳۹۰/۱۱/۵ شورای اسلامی شھر زرقان
در خصوص ھر دو مصوبه قسمت مربوط به عوارض خدمات و حمل پسماند تولید مورد شکایت است.
۲ـ مصوبات فوق الاشعار در خصوص عوارض خدمات و حمل پسماند تولید ھمان طور که در متن دادخواست تقدیمی توضیح داده شد
مغایر با مقررات ذیل است:
الف) چون این شرکت خارج از محدوده شھر زرقان و در حریم آن قرار دارد بر اساس ماده ۳ آیین نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض
و تبصره ۱ ماده ۴ قانون تقسیمات کشوری مصوب ۱۳۶۲ و تبصره ماده ۱۰ اصلاحی قانون مذکور مصوب ۱۳۸۴/۱۰/۱۴ وضع چنین
عوارضی خارج از صلاحیت شورای اسلامی می باشد.
ب) بر اساس تبصره ۵ ماده ۳ قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری عوارض خدمات و حمل پسماند تولید منوط به ارائه خدمات
است و شھرداری زرقان ھیچ گونه خدماتی به این شرکت ارائه نمی کند.
ج) رأی وحدت رویه شماره ۵۷۲ـ ۵۷۳ـ ۱۳۸۴/۱۰/۱۸ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در موارد مشابه چنین مصوباتی را که منوط به
ارائه خدمات است ابطال کرده است.»
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شھر زرقان به موجب لایحه شماره ۶۴۶۴/ش ـ ۱۳۹۳/۵/۶ توضیح داده است که:
«مدیر دفتر محترم ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
احتراماً در پاسخ به دعوی شرکت پالایش نفت شیراز به طرفیت این شورا به خواسته ابطال مصوبات سالھای ۱۳۹۰ ـ ۱۳۸۷ شورای
اسلامی شھر زرقان و رأی کمیسیون ماده ۷۷ مضبوط در پرونده کلاسه ۳۹/۹۳ دفاعاً معروض می دارد:
کلیات: مدیر دفتر محترم:
در راستای تبصره۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده که اشعار می دارد: «شوراھای اسلامی شھر و بخش جھت وضع ھر یک از
عوارض محلی جدید که تکلیف آنھا در این قانون مشخص نشده باشد موظفند موارد را حداکثر تا پانزدھم بھمن ماه ھر سال برای اجرا
در سال بعد تصویب و اعلام عمومی نمایند.»
شورای اسلامی شھر زرقان نیز عوارض بھای خدمات را طی بند ۱ مصوبه شماره ۱۷۸۶/ش ـ ۱۳۸۷/۱۱/۳ مصوب و بـه شھرداری
جھت اجرا در سال بعد ابلاغ و شھرداری طی نـامه شماره ۴۵۸۰/۱۶ ـ ۱۳۸۷/۱۱/۱۲ اعلان و آگھی عمومی کرده است.
ھمان گونه که مستحضرید در صورت عدم ابطال مصوبات از سوی مقامات ذیصلاح یا عدم وضع مصوبه جدید، ملاک عمل و مورد استناد
ھمان مصوبه قبل می باشد در این خصوص نیز: عوارض بھای خدمات مصوب سال ۱۳۸۷ تا سال ۱۳۹۰ مورد اجرا بوده و حتی در سال
۱۳۸۸ نیز مجدداً یک بار دیگر ھمان مصوبه بدون تغییر تصویب شده است. بنابراین ادعای شاکی در آن قسمت از دادخواست که بیان
۱۱/۲۱/۲۰۱۷ rrk.ir/Laws/PrintLaw.aspx?Code=13267
http://rrk.ir/Laws/PrintLaw.aspx?Code=13267 3/4
می دارد «کمیسیون بدون وجود مصوبه قانونی شرکت را محکوم به پرداخت عوارض مورد اعتراض نموده است» ادعایی بی پایه و
اساس می باشد. مورد ادعای دیگر شاکی ارائه تعریف خاص از بھای خدمات می باشد که صرفاً خدمات مذکور را مختص جمع آوری و
حمل زباله دانسته است، در حالی که این تعریف نادرست می باشد زیرا:
مطابق ماده ۱۰۰ قانون شھرداریھا و نیز مطابق ماده ۲۳ قانون نوسازی و عمران شھری و ھمچنین ماده ۲ قانون تعاریف محدوده و
حریم نظارت بر حریم شھر و ھرگونه ساخت و ساز به عھده شھرداری می باشد و بر ھمین اساس عوارض حاصل نیز بایستی به
شھرداری ھمان محل پرداخت گردد. گواه این مطلب اخذ گواھینامه ھای عدم خلاف شرکت بابت ساخت و سازھای گذشته و دریافت
پروانه ساخت جھت احداث بنای جدید از شھرداری می باشد. در تبصره ۵ ماده ۳ قانون تعاریف محدوده و حریم نیز بر این موضوع تاکید
شده است که در ھر محدوده و حریمی که شھرداری عوارض ساختمانی و غیره دریافت می دارد موظف به ارائه خدمات می باشد. بنا
بر نص صریح در تبصره ذیل ماده قانونی این مطلب مستفاد می شود که شھرداری مجاز به اخذ عوارض در حریم بوده و ھمان گونه که
صراحت دارد عوارض یاد شده صرف جمع آوری و حمل پسماند نبوده و شامل بھای خدماتی از قبیل ایجاد، حفظ و نگھداری فضای سبز
می باشد به عنوان نمونه مسئولیت حفظ و نگھداری پارک جنگلی جنب شرکت پالایش نفت با وسعتی بالغ بر چھارصد ھکتار که با
ھدف کاھش آلودگی ناشی از فعالیت شرکت پالایش نفت ایجاد شده است به عھده شھرداری می باشد و از زمان واگذاری آبیاری
درختان ۲۵۰ ھکتار آن توسط شھرداری انجام می شود که با این اقدام به ھنگام جنگل را از خطر نابودی که در معرض آن قرار داشت
نجات داد.
نیز خدمات دیگری از قبیل پیش بینی و اجرای راه ھای دسترسی، آسفالت معابر و ترمیم حفاریھای صورت گرفته توسط ارگانھای
خدمات رسان دیگر از قبیل آب، برق، گاز، مخابرات و … آتش نشانی و نیز تمامی خدماتی که در محدوده قانونی ارائه می شود ھمانند
بانکھا، بیمارستان و درمانگاھھا، آژانسھا، پارکھا و … که شرط وجودی تمامی آنھا به وجود شھرداری گره خورده است و وظایفی از
قبیل دفع آبھای سطحی و ایجاد کانال سیل بر، دفع سموم و دھھا خدمات دیگر. بنابراین حکم مقرر در مصوبه توجه به خدماتی دارد
که شھرداری مستقیم یا غیرمستقیم ارائه می دھد و صرف جمع آوری زباله نمی باشد.
ادعای دیگر شاکی استناد به نامه شماره ص۵۶/۴۱/۳۰۵۴۸/۹۱ ـ ۱۳۹۱/۸/۲۴ دفتر فنی استانداری در خصوص اثبات بودن شرکت در
حریم می باشد. در پاسخ باید گفت که آنچه واضح و مبرھن است و ملاک عمل در وصول عوارض قرار گرفته است محل قرارگیری
شرکت در حریم است با این توضیح که، نحوه محاسبه جھت وصول عوارض در محدوده با حریم مغایرت داشته است بدین نحو که اخذ
عوارض در محدوده قانونی این گونه محاسبه می گردد:
متراژ زیر بنا * p * ۵۰%
در حالی که در حریم قانونی این گونه محاسبه و اخذ می گردد.
متراژ زیر بنا * p * ۲۵%
گواه این مطلب محاسبه پرداخت عوارض از شرکت مذکور بر اساس فرمول حریم بوده است.
توضیح: ارزش p قیمت منطقه بندی می باشد و تاکنون نحوه محاسبه عوارض شرکت نیز بر این اساس صورت گرفته است.
نکته قابل ملاحظه اینکه مطابق ماده صد قانون شھرداریھا صدور ھرگونه مجوز ساخت و ساز در محدوده و حریم به عھده شھرداری
می باشد. شرکت مزبور نیز جھت ساخت و سازھای گذشته از شھرداری پروانه عدم خلاف اخذ نموده و جھت ساخت و سازھای
جدید نیز اقدام به صدور پروانه از شھرداری کرده است. وکیل شاکی در خصوص عدم تعلق عوارض در حریم ماده ۳ آیین نامه و نحوه
وضع و وصول عوارض را مورد استناد خویش قرار داده است. در حالی که بر اساس ماده ۱ قانون معروف به تجمیع عوارض کلیه قوانین
و مقررات مربوط به برقراری و دریافت عوارض که توسط ھیأت وزیران و سایر مراجع تصویب شده لغو گردیده است و در نتیجه آیین نامه
مزبور نیز دارای محمل قانونی نبوده است و نمی تواند مجوز در عدم دریافت عوارض قرار گیرد.
پیشینه:
عوارض موضوع سھم خدمات شرکت پالایش نفت پس از ابلاغ با عدم پرداخت از سوی شرکت در کمیسیون مطرح و منجر به صدور
رأی شماره ۷۷/۶۶/ک ـ ۱۳۹۰/۱۰/۵ و رأی اصلاحی شماره ۷۷/۴/ک ـ ۱۳۹۰/۱۰/۱۹ بابت عوارض سھم خدمات سالھای ۱۳۸۸ الی
۱۳۹۰ و نیز عوارض پذیره قسمتی از ساختمانھای احداثی شده است که با عدم پرداخت مجدد موضوع از طریق اجرای ثبت جھت
وصول پیگیری گردید و پس از ابلاغ با اعتراض شرکت مبنی بر دولتی بودن و استفاده از مھلت ۱۸ ماه قانونی جھت پرداخت مواجه
گردید. شرکت با ارائه دادخواست به دادگاه عمومی بخش خواھان لغو مصوبات و نیز رأی کمیسیون گردید که به لحاظ عدم صلاحیت در
رسیدگی با توجه به عضویت قاضی در کمیسیون به شعبه ھمعرض ارجاع که نھایتاً منجر به صدور رأی مبنی بر محکومیت پرداخت
شرکت صادر و به دلیل سپری شدن مھلت ۱۸ ماھه از طریق اجرای ثبت اقدام به وصول نمود.
با عنایت به قاعده اعتبار امر مختومه برابر بند ۶ ماده ۸۴ قانون آیین دادرسی مدنی «چنانچه دعوای طرح شده سابقاً بین ھمان
اشخاص یا اشخاصی که اصحاب دعوا قائم مقام آنان ھستند رسیدگی شده و نسبت به آن حکم قطعی صادر شده باشد، دادگاه
مجدداً وارد رسیدگی ماھوی نخواھد شد و بر اساس قاعده اعتبار امر مختومه می باید اقدام به صدور قرار رد دعوا نماید. لذا با توجه به
اینکه سابقاً، خواھان اقدام به اقامه دعوی با ھمین خواسته از دادگاه نموده و منجر به صدور رأی محکومیت شرکت شده است از آن
مقام تقاضای رد ادعای خواھان را دارد. »
ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۶/۱/۲۹ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان
شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی ھیأت عمومی
با عنایت به اینکه طبق بند (ج) ماده ۲ قانون مدیریت پسماندھا مصوب سال ۱۳۸۳ ،مدیریت اجرایی پسماند مسئولیت جمع آوری،
ذخیره سازی، جداسازی و حمل و نقل پسماند را بر عھده دارد و در ماده (۷ (آن قانون، مدیریت اجرایی کلیه پسماندھا غیراز صنعتی و
ویژه در شھرھا و حریم روستاھا به عھده شھرداری و دھیاریھا و در خارج از حوزه وظایف شھرداریھا و دھیاریھا، به عھده بخشداری
است و طبق ماده ۸ آن قانون، مدیریت اجرایی می تواند با تعرفه ای که طبق دستورالعمل وزارت کشور توسط شوراھای اسلامی بر
حسب نوع پسماند تعیین می شود ھزینه ھای مدیریت پسماندھا را از تولید کننده پسماند دریافت نمایند و فقط صرف ھزینه ھای
۱۱/۲۱/۲۰۱۷ rrk.ir/Laws/PrintLaw.aspx?Code=13267
http://rrk.ir/Laws/PrintLaw.aspx?Code=13267 4/4
مدیریت پسماند کنند، بنابراین تصویب عوارض خارج از ضوابط مقرر در این قانون از حدود اختیارات شورای اسلامی شھر زرقان خارج
بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ،مصوبات شورای
اسلامی شھر زرقان به شرح مندرج در گردش کار ابطال می شود. رسیدگی به خواسته ابطال آراء کمیسیون ماده ۷۷ قانون شھرداری
در خصوص شرکت شاکی به شعبه دیوان عدالت اداری ارجاع می شود.
معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مرتضی علی اشراقی