رأی شماره ھای ۹۴۱ـ ۹۴۰ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع ابطال بندھای ۱ و ۴ دستورالعمل انضباط مالی و ارتقای بھره وری و بھبود کیفیت و صرفه جویی در ھزینه و زمان اجرای طرحھا (موضوع بخشنامه شماره ۱۰۰/۶۸۱۱۸ـ ۱۳۹۱/۸/۲۱ معاونت برنامه ریزی و نظارت راھبردی رئیس جمھور)

شماره ۵۹۹ و ۸۴/۵۹۸/ھـ -۲۴/۸/۱۳۹۴ 
تاریخ دادنامه: ۱۳۹۴/۷/۲۸ شماره دادنامه: ۹۴۱ـ۹۴۰
کلاسه پرونده: ۵۹۹/۹۴ ـ ۵۹۸
مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
اعلام کننده موارد مغایرت: دیوان محاسبات کشور
شاکی: رئیس دیوان عدالت اداری
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بندھای (۱) ،(۴)و (۷) دستورالعمل انضباط مالی و ارتقای بھره وری و بھبود کیفیت و صرفه جویی در ھزینه و زمان اجرای طرحھا (موضوع بخشنامه شماره ۱۰۰/۶۸۱۱۸ـ۱۳۹۱/۸/۲۱ معاونت برنامه ریزی و نظارت راھبردی رئیس جمھور)
گردش کار: معاون حقوقی، مجلس و تفریغ بودجه دیوان محاسبات کشور به موجب شکایت نامه ھای شماره :که است کرده اعلام ۱۰/۱۲/۱۳۹۱ـ۱۱۴۳/۲۰۰۰۰ و ۲۸/۹/۱۳۹۱ـ۹۰۷/۲۰۰۰۰

«حجت الاسلام و المسلمین جناب آقای منتظری ریاست محترم ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری سلام علیکم:
احتراماً در خصوص بند (۱) دستورالعمل انضباط مالی و ارتقای بھره وری و بھبود کیفیت و صرفه جویی در ھزینه و زمان اجرای طرحھا موضوع بخشنامه شماره ۱۰۰/۶۸۱۱۸ـ۱۳۹۱/۸/۲۱ معاون برنامه ریزی و نظارت راھبردی رئیس جمھور به استحضار می رساند:
وفق ماده (۲۳) قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تأمین نیازھای کشور و تقویت آنھا در امر صادرات و اصلاح ماده (۱۰۴) قانون مالیاتھای مستقیم مصوب ۱۳۹۱/۵/۱۶ مجلس شورای اسلامی از تاریخ لازم الاجرا شدن این قانون ،قانون حداکثر استفاده از توان فنی و مھندسی، تولیدی صنعتی و اجرایی کشور در اجرای پروژه ھا و ایجاد تسھیلات به منظور صدور خدمات مصوب ۱۳۷۵/۱۲/۱۲ لغو می شود. بنابراین بند (۱) بخشنامه صدرالذکر مبنی بر لازم الرعایه بودن قانون اخیرالذکر در اجرای تمامی طرحھا و پروژه ھا از ھر محل و منبع تأمین اعتبار از حیث احیای قانون ملغی الاثر و منسوخ ، مغایر قانون ارزیابی می شود.
۱ـ مطابق ماده (۲۷) قانون برگزاری مناقصات مصوب سال ۱۳۸۳ در مواردی که انجام مناقصه بر اساس گزارش توجیھی دستگاه مناقصه گزار به تشخیص یک ھیأت سه نفره مرکب از مقامات مذکور در ماده (۲۸) این قانون میسر نباشد، می توان معامله را به طریق دیگری انجام داد و در این صورت ھیأت ترک تشریفات مناقصه با رعایت صرفه و صلاح دستگاه ترتیب انجام این گونه معاملات را با رعایت سایر مقررات مربوط در ھر مورد برای یک نوع کالا یا خدمات تعیین و اعلام خواھد نمود.» به موجب ماده (۲۸) قانون فوق الذکر ترکیب ھیأت ترک تشریفات مناقصه حسب معاملات و دستگاھھای اجرایی معین شده است. بنابراین بند (۴) بخشنامه صدرالذکر که بدون رعایت احکام قانون برگزاری مناقصه در ترک تشریفات مناقصه دستگاھھای اجرایی، واگذاری کار از طریق ترک تشریفات مناقصه را در قالب ھماھنگی با شورای عالی فنی معاونت برنامه ریزی و نظارت راھبردی ریاست جمھوری مجاز دانسته برخلاف حکم قانونی مزبور و مغایر با قانون است.

۲ـ بر اساس ماده (۳۰) قانون برنامه و بودجه « کلیه اعتبارات جاری و عمرانی که در بودجه عمومی دولت به تصویب می رسد بر اساس گزارشھای اجرایی بودجه و پیشرفت عملیات در دوره ھای معین شده توسط کمیته ای مرکب از نمایندگان وزارت دارایی و سازمان تخصیص داده می شود…»
بنا به بند (الف) ماده (۲۱۶) قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه «تخصیص اعتبار، تعھد و پرداخت در اجرای موافقتنامه ھای متبادله با دستگاھھای اجرایی، مشروط به رعایت شرح عملیات و فعالیتھای موضوع موافقتنامه و شروط الزام آوری که به منظور اعمال نظارت بیشتر بر اجرای برنامه و بودجه توسط معاونت درج می شود خواھد بود». شرط یاد شده نباید مغایر قانون باشد.

بنابراین بند (۷) بخشنامه مبحوث عنه که متضمن شرط اضافی بر آنچه در قانون مقرر شده مبنی بر این که تخصیص به ھر یک از طرحھای تملک دارایی سرمایه ای صرفاً در مقابل تعھدات تأیید شده دستگاه اجرایی صورت خواھد گرفت، برخلاف قانون ارزیابی می شود.
بنا به مراتب در اجرای مواد (۱۹) و (۲۰) قانون دیوان عدالت اداری، ابطال بخشنامه مبحوث فیه از زمان تصویب مورد استدعاست. »
متن بخشنامه مذکور در قسمتھای مورد اعتراض به قرار زیر است:
در خصوص بند ۱ دستورالعمل مذکور، رئیس امور حقوقی و قوانین معاونت برنامه ریزی و نظارت راھبردی رئیس جمھور به موجب لایحه شماره ۱۲۶۶۵ـ ۱۳۹۲/۲/۱۸،لایحه شماره ۱۰۶۰۳۷ـ۱۳۹۱/۱۲/۱۲ معاونت مذکور را ارسال کرده است که متن آن به قرار زیر است:
«ریاست محترم دفتر ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام:
بازگشت به نامه (شماره ۹۰۰۹۹۸۰۹۰۰۰۸۷۱۱۷) کلاسه ۱۲۲۳/۹۱(ـ ۱۳۹۱/۱۱/۴ ،موضوع ارسال نسخه دوم دادخواست دیوان محاسبات کشور در خصوص ابطال بند (۱) بخشنامه شماره ۱۰۰/۶۸۱۱۸ـ۱۳۹۱/۸/۲۱ معاونت متبوع (موضوع دستورالعمل انضباط مالی و ارتقاء بھره وری و بھبود کیفیت و صرفه جویی در ھزینه و زمان اجرای طرحھا) به استحضار می رساند:
۱ـ بند ۱ دستورالعمل یاد شده صرفاً تأکید بر رعایت قانون حداکثر استفاده از توان فنی و مـھندسی، تولیدی، صـنعتی و اجرایی کشور در اجرای پروژه ھا داشته است و به دلایل ذیل مغایرتی با قوانین و مقررات جاری ندارد.
۲ـ صـرفه ابلاغ قانون جدید (قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تأمین نیازھای کشور و تقویت آنھا در امر صادرات و اصلاح ماده (۱۰۴) قانون مالیاتھای مستقیم مصوب ۱۳۹۱ به منزله خروج قانون گذشته از نظام حقوقی کشور نیست بلکه ھمان گونه که در ماده ۷ قانون اخیرالتصویب ملاحظه می شود، طرحھا و پروژه ھایی که قبل از لازم الاجراء شدن قانون جدید، مناقصه آنھا برگزار شده یا قرارداد آنھا منعقد شده است از شـمول قانون جدید خـارج بوده و مقررات گذشتـه در خصوص آنھا عمل می شود. با توجه به تاریخ تصویب دسـتورالعمل یاد شده (۱۳۹۱/۸/۲۱)  و صـراحت بند ۱ آن مبنی بر « اجرای طرح و پروژه ھا …»، به لحاظ این که اکثر قریب به اتفاق طرحھا و پروژه ھا در تاریخ مـذکور مرحله برگزاری مـناقصه و انعقاد قرارداد را در سنوات گذشته طی کرده است و در مرحله اجراء ھسـتند، این موضوع حکایـت از وضع قالب و شـمول قانون گذشته (قانون مصوب ۱۳۷۵) بر آنھا دارد.
۳ـ در بند ۱ دستورالعمل، رعایت قانون مصوب ۱۳۷۵ و «اصلاحیه ھای قانونی بعدی» تصریح شده است. این تصریح حکایت از الزام به رعایت قوانین اصلاحی بعدی دارد لذا رعایت قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی … (مصوب ۱۳۹۱) نیز حسب اقتضاء مورد تأکید قرار گرفته است.
۴ـ با توجه به صراحت مذکور در ماده ۲۳ قانون حداکثر … (مصوب ۱۳۹۱) از تاریخ لازم الاجرا شدن این قانون، قانون حداکثر… (مصوب ۱۳۷۵) لغو می شود. لازم به توضیح است، لازم الاجراء شدن قانون صرفاً منوط به تصویب و انتشار آن در روزنامه رسمی نیست بلکه در ھر جا که اجرای قانون نیازمند تصویب آیین نامه اجرایی یا تحقق شرایط قانونی است، قانون جدید از تاریخ تصویب آیین نامه ھای اجرایی یا تحقق شرایط یاد شده، لازم الاجرا می شود و تا آن تاریخ، با توجه به ماده ۲۳ قانون جدیدالتصویب، مقررات گذشته ھمچنان پابرجاست.
۵ ـ شـاکی صـرفاً دلایل خود را برای ابـطال بند ۱ دستـورالعمل ارائه کرده و در خصوص سایر بندھا، دلیل خاصی در رد یا اثبات آنھا ارائه نکرده است لذا درخواست ابطال تمام بخشنامه که دارای بندھای مستقل است، موضوعیت ندارد. با توجه به موارد یاد شده درخواست رد شکایت شاکی مورد تقاضاست.»
در خصوص بندھای ۴ و ۷ دستورالعمل مورد اعتراض، رئیس امور حقوقی و قوانین معاونت برنامه ریزی و نظارت راھبردی رئیس جمھور به موجب لایحه شماره ۲۰۷۷۳ـ ۱۳۹۲/۳/۱۱ توضیح داده است که:
مدیریت محترم دفتر ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام و احترام: بـازگـشت بـه نـامـه شمـاره ۹۲۰۹۹۸۰۹۰۰۰۰۱۲۹۲ ـ ۱۳۹۲/۲/۷ ،مـوضـوع درخواست دیوان محاسبات کشور در خصوص بندھای ۴ و ۷ دستورالعمل انضباط مالی و ارتقاء بھره وری و بھبود کیفیت و صرفه جویی در ھزینه و زمان اجرای طرحھا» (موضوع بخشنامه شماره
۱۰۰/۶۸۱۱۸ـ۱۳۹۱/۸/۲۱ معاونت متبوع)، مطالب ذیل را به استحضار می رساند:
۱ـ با توجه به نص صریح بند ۴ بخشنامه مذکور، صرفاً به دستگاھھای اجرایی اجازه داده شده تا بتوانند واگذاری کار از طریق ترک تشریفات مناقصه را با شورای عالی فنی ھماھنگ نمایند. بدیھی است این موضوع به منزله الزام دستگاھھای اجرایی به انجام این ھماھنگی نیست.
۲ـ ھمان گونه که در بند (الف) ماده ۲۱۶ قانون برنامه پنجم توسعه اشاره شده است، شروط مندرج در موافقتنامه ھا نباید مغایر با قانون باشد. با توجه به این موضوع، عبارت « تعھدات تأیید شده دستگاه اجرایی» در بند ۷ بخشنامه یاد شده در واقع به منزله بررسی و تأیید پیشرفت واقعی عملیات پروژه است که در ماده (۳۰)قانون برنامه و بودجه کشور (مصوب ۱۳۵۱) به آن اشاره و تأکید شده به نحوی که تخصیص کلیه اعتبارات تملک داراییھای سرمایه ای باید بر مبنای آن صورت گیرد. ماده ۳۰ قانون مذکور اشعار می دارد: « کلیه اعتبارات جاری و عمرانی که در بودجه عمومی دولت به تصویب می رسد بر اساس گزارشھای اجرایی بودجه و پیشرفت عملیات در دوره ھای معین شده توسط کمیته ای مرکب از نمایندگان وزارت دارایی و سازمان تخصیص داده می شود…»

با عنایت به موارد یاد شده، شرط مزبور مغایر با قانون نیست.
در اجرای ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ،پرونده بدواً به ھیأت تخصصی اقتصادی مالی اصناف دیوان عدالت اداری فرستاده شد و ھیأت مذکور، بند ۷ بخشنامه مورد اعتراض را مغایر قانون تشخیص نداد و رأی شماره ۱۸۸ـ۱۳۹۴/۵/۱۷ مبنی بر عدم ابطال بند ۷ بخشنامه را صادر کرد و رأی یاد شده به لحاظ عدم وصول اعتراض از ناحیه ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری و نیز رئیس دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.
ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تـاریخ ۱۳۹۴/۷/۲۸ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و در خصوص بندھای ۱ و ۴ بخشنامه مـورد اعتراض به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرد.

رأی ھیأت عمومی
الف ـ به موجب ماده ۷ قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تأمین نیازھای کشور و تقویت آنھا در امر صادرات و اصلاح ماده ۱۰۴ قانون مالیاتھای مستقیم مصوب ۱۳۹۱/۵/۱ مقرر شده است: « طرحھا و پروژه ھایی که قبل از تاریخ لازم الاجراء شدن این قانون مناقصه آنھا برگزار شده یا قرارداد آنھا منعقد گردیده از شمول این قانون مستثنی است. در ماده ۲۳ قانون مذکور نیز تصریح شده است که از تاریخ لازم الاجرا شدن این قانون، قانون حداکثر استفاده از توان فنی، مھندسی، تولیدی، صنعتی و اجرایی کشور در اجرای پروژه ھا و ایجاد تسھیلات به منظور صدور خدمات مصوب ۱۳۷۵/۱۲/۱۲ لغو می شود. با توجه به مراتب، از زمان حاکمیت قانون صدرالذکر، این قانون علی الاطلاق حاکمیت ندارد و طرحھا و پروژه ھای موضوع ماده ۷ قانون، از شمول احکام قانون مستثنی است. در نتیجه اطلاق بند یک بخشنامه شماره ۱۰۰/۶۸۱۱۸ـ۱۳۹۱/۸/۲۱ معاونت وقت برنامه ریزی و نظارت راھبردی رئیس جمھور که در اجرای طرحھا و پروژه ھا از ھرمحل و منبع تأمین اعتبار، رعایت قانون حداکثر استفاده از توان فنی، مھندسی، تولیدی، صنعتی و اجرایی کشور در اجرای پروژه ھا و ایجاد تسھیلات به منظور صدور خدمات مصوب سال ۱۳۷۵ و اصلاحیه ھای بعدی را الزامی کرده است به لحاظ این که این قانون به دلالت ماده ۲۳ قانون صدرالذکر ملغی شده و صرفاً در حد ماده ۷ یاد شده قابلیت اعمال دارد، مغایر مواد ۲۳ و ۷ قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تأمین نیازھای کشور و تقویت آنھا در امر صادرات و اصلاح ماده ۱۰۴ قانون مالیاتھای مستقیم مصوب ۱۳۹۱/۵/۱ است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می شود.

ب ـ به موجب مواد ۲۷ و ۲۸ قانون برگزاری مناقصات مصوب سال ۱۳۸۳ ،شرایط و ضوابط ترک تشریفات مناقصه و ترکیب ھیأت ترک تشریفات مناقصه و نحوه انجام معامله مشخص و معین شده است. نظر به این که در بند ۴ بخشنامه شماره ۱۰۰/۶۸۱۱۸ـ ۱۳۹۱/۸/۲۱ معاونت وقت برنامه ریزی و نظارت راھبردی رئیس جمھور، واگذاری کار از طریق ترک تشریفات مناقصه به ھماھنگی با شورای عالی فنی مقید و محـدود شده است و در آن ضوابط مقرر در مواد ۲۷ و ۲۸ قانون برگزاری مناقصات لحاظ نشده است، بنابراین بند مذکور خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع وضع تشخیص شد و به استناد بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانـون تشـکیلات و آییـن دادرسی دیـوان عدالت اداری مـصوب سـال ۱۳۹۲ ابطـال می شود.
رئیس ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری

ما را در شبکه های اجتماعی دنبال کنید :

دانلود اپلیکیشن دادورزیار :