رای شماره ۲۱۱۳۸۷۷ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: به تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان در خصوص جنبه شرعی مقررات اجرایی، اطلاق ماده ۱۵ از دفترچه عوارض و بهای خدمات سال ۱۴۰۰ شورای اسلامی شهر گنبد کاووس در خصوص اخذ عوارض ارزش افزوده اراضی و املاک ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری در حد مقرر در نظریه شماره ۴۲۸۲۹/۱۰۲ مورخ ۱۴۰۳/۴/۱۸ فقهای شورای نگهبان بطلان آن از تاریخ صدور اعلام می شود

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۲۱۱۳۸۷۷ مورخ ۱۴۰۴/۸/۲۰ مبنی بر: به تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان در خصوص جنبه شرعی مقررات اجرایی، اطلاق ماده ۱۵ از دفترچه عوارض و بهای خدمات سال ۱۴۰۰ شورای اسلامی شهر گنبد کاووس در خصوص اخذ عوارض ارزش افزوده اراضی و املاک ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری در حد مقرر در نظریه شماره ۴۲۸۲۹/۱۰۲ مورخ ۱۴۰۳/۴/۱۸ فقهای شورای نگهبان بطلان آن از تاریخ صدور اعلام می شود جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل هیئت عمومی و هیئت های تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه:۱۴۰۴/۸/۲۰     شماره دادنامه:  ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۲۱۱۳۸۷۷

شماره پرونده: ۰۲۰۴۷۷۶

مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکیان: آقایان احمد مارامائی ـ غفار زیرکی فر ـ رجب محمد ارمش با وکالت آقای
سیف الدین سلطانی یلمه

طرف شکایت: ۱ـ شورای اسلامی شهر گنبد کاووس ۲ـ شهرداری شهر گنبدکاووس

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده ۱۵ از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۴۰۰ مصوّب شورای اسلامی شهر گنبد کاووس تحت عنوان عوارض ارزش افزوده اراضی و املاک ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری

گردش کار: آقای سیف الدین سلطانی یلمه به وکالت از شاکیان به موجب دادخواستی ابطال ماده ۱۵ از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۴۰۰ مصوّب شورای اسلامی شهر گنبد کاووس را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

“بنابر اصل تسلیط ـ قاعده لاضرر ـ عمومات قانون مدنی در مورد تعهّدات و دیگر قواعد فقهی و آراء متعدّد هیئت عمومی دیوان عدالت اداری و قانون شهرداری و قانون اساسی، تصویب و وصول عوارض تحت عنوان ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های عمرانی خلاف شرع و قانون بوده، لذا استدعای ابطال ماده ۱۵ دفترچه عوارض و بهای خدمات مصوّب ۱۴۰۰ شورای شهر گنبد کاووس و تبصره آن از تاریخ تصویب براساس بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری و با توجه به لزوم تبعیت از نظریه فقهای شورای نگهبان را دارد.”

در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیئت عمومی برای وکیل شاکیان ارسال شد وی به موجب لایحه ای که به شماره ۳۱۷۹۴۴۷ مورخ ۱۴۰۲/۷/۱۶ ثبت دفتر اندیکاتور هیئت عمو می شده به طور خلاصه اعلام کرده است که:

“بنابر اصل تسلیط ـ قاعده لاضرر ـ عمومات قانون مدنی در مورد تعهدات و دیگر قواعد فقهی و آراء متعدد هیئت عمومی دیوان عدالت اداری و قانون شهرداری و قانون اساسی، تصویب و وصول عوارض تحت عنوان ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های عمرانی خلاف شرع و قانون می باشد.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

“تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۴۰۰ مصوّب شورای اسلامی شهر گنبد کاووس

ماده پانزده؛ عوارض ارزش افزوده اراضی و املاک ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری

۱ـ به کلّیه اراضی و املاکی که بر اثر اجرای طرح های احداث تعریض و توسعه و اصلاح معابر و میادین در برِ گذر احداثی یا اصلاحی یا تعریضی یا توسعه ای واقع می شوند قسمتی از ملک را که در معرض طرح قرار می گیرد ارزیابی و همراه با میزان ارزش افزوده به ملک در لیست واحدی منظور خواهد نمود. به هنگام پرداخت غرامت میزان عوارض ارزش افزوده از غرامت و بهای ملک واقع در طرح تعریض و تملّک کسر می گردد و مابه التفاوت به مالک پرداخت می شود. عوارض ارزش افزوده صرفاً یک بار فقط در صورت پرداخت غرامت به صاحبان این قبیل املاک توسط شهرداری برای باقیمانده عرصه ملک مورد محاسبه قرار خواهد گرفت و از مطالبات صاحبان املاک واقع در تعریض کسر خواهد گردید و باقیمانده مطالبات مربوط به غرامت پرداخت خواهد شد.

غرامت ـ ارزش افزوده ـ خسارت

تبصره یک: عوارض ارزش افزوده هر قطعه زمینی که در معرض اجرای طرح های مذکور در متن بند یک قرار می گیرد. عبارتست از ۷۰ درصد قیمت روز بهای زمین که به تشخیص کارشناس رسمی دادگستری که ملاک پرداخت غرامت قرار می گیرد برای معادل مساحت عرصه واقع در تعریض مورد ملاک عمل می باشد.

برای باقیمانده عرصه تا عمق ۲۰ متر معادل ۳۰ درصد بهای کارشناسی عرصه ملک واقع در تعریض مورد ملاک محاسبه قرار خواهد گرفت و از عمق بیش از ۲۰ متر تا ۴۰ متر معادل ۱۰ درصد بهای کارشناسی عرصه واقع در تعریض، ملاک محاسبه قرار خواهد گرفت و مازاد بر عمق ۴۰ متر مشمول محاسبه عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح توسعه شهری نخواهد شد.

تبصره دو: چنانچه در اجرای متن تبصره یک عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح توسعه شهری بیشتر از میزان خسارت باشد مالک از پرداخت آن معاف می باشد.

تبصره سه: در صورت عدم دریافت غرامت توسط مالک در خصوص بهای ملک واقع در تعریض، سطح اشغال و تراکم براساس مساحت ملک قبل از تعریض ملاک عمل خواهد بود و به ازای هر درصد تعریض ۵ درصد به عوارض زیر بنایی و پذیره تخفیف اعمال می گردد و برای املاکی که بیش از یک بَر دارند و تعریض ملک از سَمت کوچه باشد به طوری که از برِ اصلی ملک (و به خیابان اصلی و یا از معبر بزرگتر) کسر شود و تقاضای غرامت ننماید ۲۰ درصد قیمت کارشناسی عرصه واقع در تعریض از عوارض زیر بنایی و پذیره کسر می گردد و برای املاکی بیش از یک بَر دارند و تعریض ملک از دو بَر باشد و تقاضای غرامت ننماید تخفیفات به تناسب هر بَر محاسبه می گردد (اعمال میزان مبلغ تخفیف بابت تعریض حداکثر تا ۵۰% قیمت کارشناسی مساحت عرصه واقع در تعریض ملاک عمل خواهد بود)

تبصره چهار: در صورت عدم دریافت غرامت توسط مالک در خصوص بهای ملک واقع در تعریض، سطح اشغال و تراکم براساس مساحت ملک قبل از تعریض ملاک عمل خواهد بود.

تبصره پنج: مالکین آن دسته از املاک سطح شهر با هر میزان عرض معبر که راساً از طریق اقدامات مراجع قضایی به نحوی از انحاء نسبت به میزان مساحت واقع در طرح اقدام به اخذ غرامت و خسارت از شهرداری می نمایند به ازای هر متر مربع عرصه باقی مانده به میزان 140p مشمول پرداخت عوارض ارزش افزوده می گردند.

۲ـ بدیهی است زمان شمولیت عوارض ارزش افزوده در مورد کلّیه اراضی یا املاک و عرصه دارای مستحدثات که قبلاً پشت جبهه بوده و در اثر تعریض در برِ گذر جدید قرار می گیرند و یا در اثر احداث معابر و تملّک املاک واقع در مسیر آن در برِ گذر جدید واقع می شوند عوارض ارزش افزوده عرصه این گونه املاک بر اساس تبصره یک و برمبنای بهای کارشناسی عرصه که ملاک پرداخت غرامت قرار گرفت به میزان ۲۰ درصد غرامت پرداختی (با قیمت کارشناسی روز) در هر متر مربع عرصه و اعیان  محاسبه و پس از تعیین میزان ارزش افزوده در زمان صدور پروانه و تغییر کاربری و یا فروش ملکی عرصه و اعیان محاسبه که در اثر اجرای طرح برِ معبر قرار گرفت از مالک آن وصول می گردد. بدیهی است پس از محاسبات ارزش افزوده مراتب باید اعلام گردد. ـ رئیس شورای اسلامی شهر گنبد کاووس”

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی و شهرداری گنبد کاووس به موجب لوایح شماره ۲۰۰ـ۲۸۴۴  مورخ ۱۴۰۲/۹/۲۱ و ۱۰ـ ۲۵۶۶۸ مورخ ۱۴۰۱/۸/۱۸ با متن مشابه توضیحاتی داده اند که خلاصه آن به قرار زیر است:

“اولاً: مصوبه شورای شهر با رعایت تشریفات قانونی و تأییدیه کمیته تطبیق فرمانداری و نشر آگهی عمومی انجام شده است.

ثانیاً: در ماهیت امر اقدام شهرداری در اخذ عوارض ارزش افزوده مطابق با ضوابط و مقرّرات قانونی حاکم بر قضیه می باشد.

پس بدواً این که شهرداری ها یک نهاد دولتی محسوب نمی گردد که حمایت و پشتوانه مالی دولت را داشته و یا از سرانه ها و اعتبارات دولتی بهره مند گردند با همین رویکرد و سیاست در برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران در ذیل ماده ۱۷۴ عوارض بر ارزش افزوده اراضی و املاک ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری پیش بینی شده است. بر همین مبنا موضوع نحوه و چگونگی تعیین ارزش افزوده و مشمولین آن را شهرداری طی لایحه ای به شورای اسلامی شهر گنبد کاووس ارسال و النهایه شورای اسلامی شهر گنبد کاووس با اخذ عوارض ارزش افزوده به شرح تبصره ۵ ماده ۱۵ دفترچه عوارض و خدمات شهرداری مصوّب ۱۴۰۰ موافقت و مورد تصویب قرار گرفته و جهت انطباق با قوانین جاری به کمیته انطباق فرمانداری ارسال و مورد تأیید قرار گرفت.

ثالثاً: رأی کمیسیون ماده ۷۷ چون براساس مصوبه شورا و ماده ۱۷۴ قانون برنامه پنجم توسعه تهیه و تدوین گردید و از طرفی مطابق قانون و از لحاظ نحوه محاسبه و سایر موارد شکلی و ماهیتی به درستی انجام گردیده قابلیت نقض را ندارد. از سوی دیگر با بررسی آرای متعدد صادره از سوی هیئت عمومی و هیئت های تخصّصی دیوان عدالت اداری موضوع تعیین عوارض بر ارزش افزوده باقیمانده اراضی ناشی از اجرای طرح های مصوّب شهری مورد تأیید قرار گرفته است.

طبق بند ۱۶ ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شورای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوّب ۱۳۷۵ تصویب لوایح و برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست های عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می شود از جمله وظایف و مسئولیت های شورای اسلامی شهر است و در قانون مالیات بر ارزش افزوده تبصره یک ماده ۵۰ و اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه جمهوری اسلامی ایران موسوم به تجمیع عوارض، تبصره یک ماده ۵ مصوّب ۱۳۸۱، وضع عوارض محلی تجویز شده است. علی ای حال اعلام می دارد که شورای نگهبان با شرایطی طبق نظریه شماره ۹۵/۱۰۲/۱۶۶۰ ـ ۱۳۹۵/۵/۲ جعل عوارض بر حق مشرفیت یا حق تشرّف را مخالف شرع اعلام نکرده است بلکه حق مشرفیت را مغایر دانسته در واقع این حق را که از حقوق عین مالی و از شقوق حقوق مالکانه بوده را در حدود اختیارات شورا ندانسته، نه وضع و جعل عوارض بر این حقوق را که متأسفانه در بسیاری از محافل حقوقی از آن برداشت اشتباه دارند.

رابعاً ـ باقی مانده ملک به قطعات متعدّد تقسیم شده و به اشخاص واگذار گردیده است. علی هذا با عنایت به دلایل و مستندات قانونی مذکور رد دعوی خواهان ها مورد استدعاست.”

در خصوص ادعای شاکی مبنی بر مغایرت مقرره مورد شکایت با موازین شرعی، قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۱۰۲/۴۲۸۲۹ مورخ ۱۴۰۳/۴/۱۸ اعلام کرده است که:

“موضوع ماده ۱۵ از دفترچه عوارض و بهای خدمات سال ۱۴۰۰ شورای اسلامی شهر گنبد کاووس در خصوص اخذ عوارض ارزش افزوده اراضی و املاک ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری، در جلسه مورخ ۱۴۰۳/۴/۱۰ فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می گردد:

ـ با استظهار این که ارزش افزوده در همه موارد مذکور، مفروض گرفته شده و میزان آن نیز با درصد ثابت برای همه مصادیق در نظر گرفته شده است، اطلاق مصوبه خلاف شرع شناخته شد.

همچنین تبصره ۵ بند ۱ ماده ۱۵، از جهت ایجاد تضییق برای تظلّم خواهی حقوق افراد، خلاف شرع شناخته شد و آنچه صرفاً بر این اساس گرفته شده لازم است برگردانده شود.”

هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۴/۸/۲۰ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیئت عمومی

قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۱۰۲/۴۲۸۲۹ مورخ ۱۴۰۳/۴/۱۸ درخصوص جنبه شرعی مقرره مورد شکایت اعلام کرده است: «با استظهار این که ارزش افزوده در همه موارد مذکور، مفروض گرفته شده و میزان آن نیز با درصد ثابت برای همه مصادیق در نظر گرفته شده است، اطلاق مصوبه خلاف شرع شناخته شد. همچنین تبصره ۵ بند ۱ ماده ۱۵، از جهت ایجاد تضییق برای تظلم خواهی حقوق افراد، خلاف شرع شناخته شد و آنچه صرفاً بر این اساس گرفته شده لازم است برگردانده شود.» بنابراین در اجرای حکم مقرّر در ماده ۸۷ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ مبنی بر لزوم تبعیت هیئت عمومی دیوان عدالت اداری از نظر فقهای شورای نگهبان درخصوص جنبه شرعی مقرّرات اجرایی، اطلاق ماده ۱۵ از دفترچه عوارض و بهای خدمات سال ۱۴۰۰ شورای اسلامی شهر گنبد کاووس درخصوص اخذ عوارض ارزش افزوده اراضی و املاک ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری در حد مقرّر در نظریه فقهای شورای نگهبان خلاف شرع است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ بطلان آن از تاریخ تصویب اعلام می شود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی