رای شماره ۲۱۹۹۶۴۶ هیات عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: به تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان در خصوص جنبه شرعی مقررات اجرایی، اطلاق ممنوعیت ارائه خدمات واحدهای صنفی ذی ربط به افراد بومی در بند ۴ صورتجلسه ساماندهی واحدهای صنفی تهیه و طبخ غذا شهرستان بندر انزلی مورخ ۱۳۹۷/۲/۲۴ در خصوص نحوه برقراری نظم و امنیت واحدهای صنفی تهیه و طبخ غذا در ماه مبارک رمضان در حد مقرر در نظریه شماره ۱۰۲/۴۷۲۷۴ مورخ ۱۴۰۴/۷/۶ فقهای شورای نگهبان از تاریخ تصویب اعلام بطلان می شود
بسمه تعالی
مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران
یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۲۱۹۹۶۴۶ مورخ ۱۴۰۴/۸/۲۷ مبنی بر: به تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان در خصوص جنبه شرعی مقررات اجرایی، اطلاق ممنوعیت ارائه خدمات واحدهای صنفی ذی ربط به افراد بومی در بند ۴ صورتجلسه ساماندهی واحدهای صنفی تهیه و طبخ غذا شهرستان بندر انزلی مورخ ۱۳۹۷/۲/۲۴ در خصوص نحوه برقراری نظم و امنیت واحدهای صنفی تهیه و طبخ غذا در ماه مبارک رمضان در حد مقرر در نظریه شماره ۱۰۲/۴۷۲۷۴ مورخ ۱۴۰۴/۷/۶ فقهای شورای نگهبان از تاریخ تصویب اعلام بطلان می شود جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.
مدیرکل هیئت عمومی و هیئت های تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد
تاریخ دادنامه: ۱۴۰۴/۸/۲۷ شماره دادنامه: ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۲۱۹۹۶۴۶
شماره پرونده: ۹۹۰۰۶۱۹
مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای امیرسبحان شهنازی سنگاچین
طرف شکایت: ۱ـ دادستانی شهرستان بندر انزلی ۲ـ سازمان تعزیرات حکومتی
3ـ سازمان صنعت، معدن و تجارت استان گیلان ۴ـ اداره کل میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری گیلان ۵ ـ نیروی انتظامی بندر انزلی جمهوری اسلامی ایران ۶ ـ اتاق اصناف بندر انزلی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال کل صورتجلسه ساماندهی واحدهای صنفی تهیه و طبخ غذا شهرستان بندر انزلی مورخ ۱۳۹۷/۲/۲۴ تحت نامه شماره ۳۳۵۲/۱۴/۴/۶/۶۵ مورخ ۱۳۹۷/۲/۳۱ فرماندهی انتظامی شهرستان بندر انزلی
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال کل صورتجلسه ساماندهی واحدهای صنفی تهیه و طبخ غذا شهرستان بندرانزلی مورخ ۱۳۹۷/۲/۲۴ تحت نامه شماره ۳۳۵۲/۱۴/۴/۶/۶۵ مورخ ۱۳۹۷/۲/۳۱ فرماندهی انتظامی شهرستان بندرانزلی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
“به سبب اجرای مصوبات جلسه ساماندهی واحدهای صنفی تهیه و طبخ غذا در ماه مبارک رمضان علاوه بر تعطیلی دائم و موقّت واحدهای پذیرایی اعم از رستوران ها و آشپزخانه ها (تعطیلی کل یک ماه) در ماه مبارک رمضان، بسیاری از واحدهای صنفی و کارگران مشغول در آنها شهروندان و مهمانان از این بابت متأثّر و متضرّر گردیدند و افراد شاغل در این واحدها به سبب تعطیلی و محدودیت، از کسب درآمد محروم و بعضاً پرداخت بیمه ایشان منقطع شد، فلذا با تقابل این مصوبات با قوانین و شرع، مغایرت های اساسی آن مشخص شده است.
بدواً به دلایل قانونی شکوائیه ای در هیئت تخصّصی صنایع و بازرگانی دیوان عدالت اداری طرح گردید که در کمال تعجّب علی رغم مستندات قانونی تقدیمی بدون در نظر گرفتن جوانب امر طی دادنامه شماره ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۰۷۰ مورخ ۱۳۹۹/۳/۳ رأی به رد شکایت رقم خورد.
با عنایت به این که کمیسیون ساماندهی واحدهای صنفی تهیه و طبخ غذا در هیچ یک از قوانین تصریح عنوان نشده و نیز نشأت گرفته از هیچ کدام قوانین مربوطه نمی باشد و مرجع صدور مصوبات نیز برگزاری جلسه و تصویب صورتجلسه را مستند به قوانین ننموده است، فلذا خارج از حدود وظایف و اختیارات خود اقدام نموده بنابراین اصدار این صورتجلسه اساساً برخلاف قانون می باشد.
نظر به بند ۱ مصوبات مورد شکایت از آنجایی که مرجع اصدار دستورالعمل نسبت به تعیین زمان برای فعالیت نانوایی های شهرستان اقدام نموده است. لازم به ذکر است این مصوبه با بند (م) ماده ۳۷ قانون نظام صنفی مغایرت دارد.
نظر به اینکه در ماده ۲ دستورالعمل مذکور اتاق اصناف با ظرفیت کمیسیون امور اقتصادی اتاق می بایست به تنظیم ساعت کار و ایام تعطیل آنان اقدام و سپس آن را به تأیید اجلاس اتاق برسانند و در نهایت برای کمیسیون نظارت به منظور تصویب ارسال دارند، فلذا طرف شکایت بدون توجه به نصّ قانون و نیز مقرّرات و نیز وظایف کمیسیون نظارت شهرستان در این خصوص از حدود اختیارات تجاوز کرده و نسبت به تعیین ساعت کار برای نانوایان اقدام نموده است که این موضوع مغایر با بند (م) ماده ۳۷ قانون نظام صنفی می باشد و از حیث عدم تقیّد به کسب نظر اجلاس اتاق اصناف نیز مغایر با قاعده فقهی شورا می باشد.
از آنجایی که طرفین شکایت در بند ۲ مصوبات مورد شکایت صدور مجوز فعالیت دو هتل را با توجه به تخلّفات انتظامی در سنوات گذشته منوط به اخذ تعهّد کرده است، لازم به ذکر است از آنجایی که اگر وقوع تخلّفات توسط دو هتل یاد شده منجر به طرح پرونده در مراجع رسیدگی ذی صلاح گردیده و منتهی به رأی شود؛ علی القاعده می بایست وفق رأی صادره مراجع صالحه اقدام نمود. اما علی الظاهر چنین اتفاق نیفتاده است. بنابراین اخذ تعهّد به دلیل این که در آیین نامه اماکن عمومی از تکالیف نیروی انتظامی تصریح نشده است، نمی تواند باعث مشروط شدن فعالیت دو هتل یاد شده گردد، زیرا به استناد اصل ۲۸ قانون اساسی هرکس حق دارد شغلی را که بدان مایل است و مخالف اسلام و مصالح عمومی و حقوق دیگران نیست، برگزیند و اصل قانونی بودن مجازات و صلاحیت مراجع قضایی و شبه قضایی در رسیدگی به موضوع، اعمال سلیقه یا محدودیت یا ممنوعیت توسط مراجع انتظامی را منوط به احکام مراجع صالح قضایی می نماید و نه اجتهاد و اقدام مرجع انتظامی که این مصوبه خود مغایر اصول ۳۴ و ۳۶ قانون اساسی می باشد.
در خصوص بند ۳ مصوبات مورد شکایت نیز با عنایت به این که محدودسازی فعالیت رستوران ها از حیث زمان فعالیت و تعطیلی از شمول وظایف تصریح شده در بند (م) ماده ۳۷ قانون نظام صنفی است، لذا تعیین ایام فعالیت توسط اداره اماکن نیروی انتظامی برای آنان مغایر ماده مذکور خواهد بود. همچنین اداره صنعت، معدن و تجارت شهرستان بندرانزلی رأساً هیچ اختیار و وظیفه مصرّح قانونی مبنی بر ارایه لیست رستوران ها ندارد. همچنین از حیث عدم رعایت ترتیبات عدالت محور در انتخاب واحدهای پذیرایی و نیز بازه زمانی تخصیصی به آن ها، این مصوبه بر خلاف قاعده فقهی عدالت و نیز مساوات و برابری است. زیرا مبتنی بر اعمال سلیقه اداره صنعت، معدن و تجارت خواهد بود.
با توجه به بند ۴ مصوبات مورد شکایت اگرچه حفظ حرمت ماه مبارک رمضان جزء تکالیف شرعی و قانونی هر ایرانی می باشد، اما مرجع صدور مصوبات مشخص ننموده است که چگونه می بایست میان افراد بومی و غیربومی تمیز قائل شد؟ و چون اطلاق عام مصوبه بر عدم ارایه خدمات به افراد بومی، در بر گیرنده معذورین و بیماران بومی نیز می باشد، منجر به نقض مساوات و بند ۹ اصل ۳ قانون اساسی بوده و به لحاظ شرعی نیز خلاف قاعده عدالت می باشد.
با توجه به بند ۸ مصوبات لازم به توضیح است در هیچ یک از قوانین به نیروی انتظامی اجازه صدور مجوز فعالیت برای واحدهای پذیرایی و رستوران ها با درخواست اتاق اصناف و گردشگری داده نشده است و صرفاً در زمان اخذ پروانه، بخشی از مراجع استعلامی خواهد بود. لذا اقدام طرف شکایت تجاوز از حیطه اختیارات و وظایف قانونی خود است. زیرا فعالیت واحدهای صنفی موکول به رعایت قانون نظام صنفی می باشد نه صرف مجوز نیروی انتظامی. لذا این مصوبه برخلاف قاعده فقهی عدالت، مرجعیت صدور فعالیت را به جای رعایت بند (م) ماده ۳۷ قانون نظام صنفی، صرفاً برعهده نیروی انتظامی نهاده که خود مغایر با قاعده نفی ولایت غیر نیز است.
با توجه به این که مصوبات یاد شده اولاً تجاوز طرفین شکایت از حدود اختیارات و وظایف قانونی خود بوده است مغایر با قاعده فقهی نفی ولایت غیر است. زیرا ولایت اداری می بایست قانونی و مشروع باشد که در فقره موضوع شکایت، چنین نیست و ثانیاً تعطیلی و محدودیت فعالیت رستوران ها در قیاس با سایر واحدهایی که ارزاق عمومی توزیع و پخش می نمایند مانند سوپرمارکت ها تبعیض و نابرابری محسوب می شود که مغایر با بند ۹ اصل سوم قانون اساسی و قاعده فقهی عدالت و مساوات و برابری است. ثالثاً از آنجایی که حق داشتن شغل از حقوق اساسی هر فرد مصرّح در قانون اساسی می باشد و ترتیبات اشتغال به کار در حوزه رستوران ها و نانوایی ها که در قوانین از جمله قانون نظام صنفی مشخص شده است. بنابراین هرگونه محدودیت و ممنوعیت غیرتصریح شده در قوانین یا بنا به آراء مراجع صالح قضایی و شبه قضایی، منجر به محرومیت مقطعی از حقوق اساسی خواهد شد که مستفاد از ماده ۵۷۰ قانون مجازات اسلامی باب تعزیرات برای آن وصف کیفری پیش بینی شده است و به لحاظ فقهی باعث ورود ضرر و زیان در حق این واحدها و کارگران شاغل به کارشان می شود که مغایر با قاعده فقهی لاضرر و لاضرار فی الاسلام است و رابعاً انتخاب و ارجحیت برخی از رستوران ها نسبت به برخی دیگر بدون هیچ ضابطه قانونمند و عدالت محور و با تشخیص اداره صنعت، معدن و تجارت بندر انزلی و یا نیروی انتظامی این شهرستان، مصداق تبعیضات ناروا و مغایر با قاعده فقهی عدالت و نیز مساوات و برابری می باشد. علی هذا با عنایت به موارد مطروحه و تضییع حقوق و خسارات وارده به واحدهای صنفی از جمله آشپزخانه ها، رستوران ها و … و کارگران آن ها در شهرستان بندرانزلی به سبب اجرای این مصوبات و اجبار به تعطیلی آنان در مواعد مشخص مصرّح در مصوبات و پیوست های آن، تقاضای ابطال کل آن را از بدو صدور تقاضا دارم.”
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
” نامه شماره ۳۳۵۲/۱۴/۴/۶/۶۵ مورخ ۱۳۹۷/۲/۳۱
از: فرماندهی انتظامی شهرستان بندر انزلی ـ پلیس اطلاعات و امنیت عمومی ـ اداره نظارت بر اماکن عمومی
به: فرماندار محترم شهرستان بندرانزلی
موضوع: جلسه برگزار شده مورخ ۱۳۹۷/۲/۲۴
سلام علیکم
با احترام بدین وسیله لیست مجوزهای صادره به همراه صورتجلسه و مصوبات تصویب شده در جلسه مورخ ۱۳۹۷/۲/۲۴ در راستای کمیسیون نظارت (کمیته فرعی صدور مجوز ماه مبارک رمضان) ارسال می گردد. ـ فرماندهی انتظامی شهرستان بندر انزلی
بسمه تعالی
صورتجلسه مورخ بیست و چهارم اردیبهشت نود و هفت
در ساعت ۱۰:۰۰ مورخ فوق جلسه ای در راستای برقراری نظم و امنیت در ماه پر فیض
و برکت ماه مبارک رمضان و ساماندهی واحدهای صنفی تهیه و طبخ غذا در سالن جلسات ستاد فرماندهی شهرستان بندرانزلی با حضور سرهنگ مجید حسینی، فرماندهی شهرستان بندر انزلی ؛ دادستان دادسرای عمومی و انقلاب شهرستان، آقای حسن آهنگری؛ رئیس اداره صنعت، معدن و تجارت، آقای علی خودکار؛ رئیس اداره تعزیرات، آقای سبزی؛ رئیس اداره گردشگری شهرستان، آقای چگینی؛ رئیس اتاق اصناف شهرستان، آقای اردشیر پورحسین؛ رئیس پلیس اطلاعات شهرستان، سرگرد نجفی پور و رئیس اداره اماکن شهرستان، ستوان دوم امین رشت بندر انزلی برگزار که در ابتدا پس از تلاوت آیاتی چند از کلام اله مجید حاضرین در جلسه اقدام به سخنرانی به شرح ذیل نمودند.
در ابتدا فرماندهی انتظامی شهرستان ضمن تبریک فرا رسیدن ماه رمضان در خصوص نحوه صدور مجوز فعالیت در ماه مبارک رمضان و نحوه نظارت و برخورد با متصدّیان واحدهای صنفی متخلّف و برخورد با افراد خاطی و حفظ حرمت و قداست ماه مبارک رمضان سخنرانی نمودند. در ادامه هر یک از اعضا حاضر در این جلسه موارد مربوط به حوزه کاری و کارخواسته های خود در ماه رمضان به سخنرانی پرداختند.
مصوبات تصویب شده:
ردیف ـ مصوبات
۱ـ فعالیت نانوایی تنها می بایست طبق لیست اعلامی اداره صنعت، معدن و تجارت شهرستان بندر انزلی در طی سه دهه از ساعت ۶:۰۰ تا بعد از افطار صورت پذیرد.
۲ـ صدور مجوز فعالیت هتل دنیز و دلفین با توجه به تخلّفات انتظامی در سنوات گذشته با اخذ تعهّد اقدام گردد.
۳ـ صدور مجوز فعالیت رستوران ها طبق لیست اعلامی اداره صنعت، معدن و تجارت شهرستان بندر انزلی در ایام مشخص شده از سوی اداره اماکن با اخذ تعهّدات لازم مبنی بر رعایت مقرّرات و ضوابط انتظامی اقدام گردد.
۴ـ متصدّیان واحدهای صنفی که دارای مجوز فعالیت در ماه مبارک رمضان می باشند، تنها می بایست به افراد غیربومی و شهرستان های همجوار خدمات ارائه نمایند و از پذیرش افراد بومی خودداری نمایند.
۵ ـ حفظ حرمت ماه مبارک رمضان و پوشش مناسب واحدهای صنفی توسط متصدّیان الزامی است.
۶ ـ جلوگیری از ازدحام مسافرین در بیرون از واحد صنفی قبل و بعد از صرف غذا توسط متصدّیان واحدهای صنفی الزامی است.
۷ـ رعایت شئونات اسلامی توسط مشتریان و متصدّیان واحدهای صنفی الزامی است.
۸ ـ صدور مجوز فعالیت مضاعف در صورت نیاز شهرستان و درخواست اتاق اصناف و گردشگری از طریق نیروی انتظامی اقدام گردد.
۹ـ نصب بَنِر و پرده تبریک به مناسبت ایام ماه مبارک رمضان توسط متصدّیان واحدهای دارای مجوز فعالیت با موضوع (این واحد صنفی در ایام ماه مبارک رمضان قادر به پذیرایی از مهمانان بومی شهرستان نمی باشد.)
علی رغم ارسال و ابلاغ نسخه دوم دادخواست و ضمائم آن برای طرف های شکایت، تا زمان رسیدگی به پرونده پاسخی واصل نشده است.
در اجرای ماده ۸۴ قانون دیوان عدالت اداری، هیئت صنایع و بازرگانی دیوان عدالت اداری در پرونده شماره ۹۸۰۲۳۴۲ با موضوع مشابه در خصوص ابطال کل صورتجلسه شماره ۳۳۵۲/۱۴/۴/۶/۶۵ مورخ ۱۳۹۷/۲/۳۱ کارگروه ساماندهی واحدهای صنفی تهیه و طبخ غذا شهرستان بندرانزلی پس از بررسی نتیجتاً حسب دادنامه شماره ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۰۷۰ مورخ ۱۳۹۹/۲/۳۱ مقرره مورد شکایت را خلاف قانون و خارج از اختیار و قابل ابطال تشخیص نداد. لیکن از آنجا که شاکی ابطال مقرره مورد شکایت را در پرونده حاضر از بُعد شرعی خواستار شده بود، در اجرای بند ۲ از ماده ۸۷ قانون دیوان عدالت اداری در خصوص جنبه شرعی مقرره مورد اعتراض از شورای نگهبان استعلام شد.
قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۱۰۲/۴۷۲۷۴ مورخ ۱۴۰۴/۷/۶ در خصوص جنبه شرعی مقرره مورد اعتراض، اعلام کرده است که:
” رئیس محترم هیئت عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام و تحیّت
عطف به نامه شماره های ۹۹۰۰۶۷۹ مورخ ۱۳۹۹/۷/۱۲ و ۹۹۰۰۶۱۹ مورخ ۱۴۰۲/۱۰/۲؛
موضوع کل صورتجلسه ساماندهی واحدهای صنفی تهیه و طبخ غذا شهرستان بندرانزلی مورخ ۱۳۹۷/۲/۲۴ در خصوص نحوه برقراری نظم و امنیت واحدهای صنفی تهیه و طبخ غذا در ماه مبارک رمضان، در جلسه فقهای معظّم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می گردد:
ـ صرف نظر از اعتبار یا عدم اعتبار مصوبه مورد شکایت در حال حاضر، اطلاق ممنوعیت ارائه خدمات واحدهای صنفی ذی ربط به افراد بومی در بند ۴ مصوبه مورد شکایت در صورتی که با مقتضیات تنظیم اجتماع و رفع نیازهای افراد در مواردی که جایگزین هم پیش بینی نشده است منافات داشته باشد، خلاف شرع شناخته شد. تشخیص قانونی بودن مصوبه بر عهده دیوان محترم عدالت اداری است.”
با توجه به مراتب، پرونده در دستورکار جلسه هیئت عمومی قرار گرفت.
هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۴/۸/۲۷ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیئت عمومی
قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۱۰۲/۴۷۲۷۴ مورخ ۱۴۰۴/۷/۶ در رابطه با جنبه شرعی مقرره مورد شکایت اعلام کرده است که: «صرف نظر از اعتبار یا عدم اعتبار مصوبه مورد شکایت در حال حاضر، اطلاق ممنوعیت ارائه خدمات واحدهای صنفی ذیربط به افراد بومی در بند ۴ مصوبه مورد شکایت در صورتی که با مقتضیات تنظیم اجتماع و رفع نیازهای افراد در مواردی که جایگزین هم پیش بینی نشده است منافات داشته باشد، خلاف شرع شناخته شد. تشخیص قانونی بودن مصوبه برعهده دیوان محترم عدالت اداری است.» بنابراین در اجرای حکم مقرّر در ماده ۸۷ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ مبنی بر لزوم تبعیت هیئت عمومی دیوان عدالت اداری از نظر فقهای شورای نگهبان درخصوص جنبه شرعی مقرّرات اجرایی، اطلاق ممنوعیت ارائه خدمات واحدهای صنفی ذی ربط به افراد بومی در بند ۴ صورتجلسه ساماندهی واحدهای صنفی تهیه و طبخ غذا شهرستان بندرانزلی مورخ ۱۳۹۷/۲/۲۴ درخصوص نحوه برقراری نظم و امنیت واحدهای صنفی تهیه و طبخ غذا در ماه مبارک رمضان در حد مقرر در نظریه فقهای شورای نگهبان خلاف شرع است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ بطلان آن از تاریخ تصویب اعلام می شود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.
رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی