رای شماره ۱۷۴۸۴۹۸ هیات عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: به تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان اطلاق بند ۴ـ۵ و ۴ـ۱۱ ماده ۴ تفاهم نامه شماره ۱۰۰/۶۰/۲۲۳۴۰/۱۴۰۲ مورخ ۱۴۰۲/۴/۴ منعقده بین سازمان ثبت اسناد و املاک کشور و وزارت نیرو با موضوع صدور اسناد مالکیت بستر آبراهه ها و پیکره های آبی به نام وزارت نیرو و شرکت های آب منطقه ای سراسر کشور (۳۰ شرکت) و سازمان آب و برق خوزستان در حد مقرر در نظریه شماره ۴۷۰۲۴/۱۰۲ مورخ ۱۴۰۴/۶/۱۲ فقهای شورای نگهبان، از تاریخ تصویب اعلام بطلان می شود
بسمه تعالی
مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران
یک نسخه از رأی هیات عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۱۷۴۸۴۹۸ مورخ ۱۴۰۴/۷/۱۵ مبنی بر: به تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان اطلاق بند ۴ـ ۵ و ۴ـ۱۱ ماده ۴ تفاهم نامه شماره ۱۰۰/۶۰/۲۲۳۴۰/۱۴۰۲ مورخ ۱۴۰۲/۴/۴ منعقده بین سازمان ثبت اسناد و املاک کشور و وزارت نیرو با موضوع صدور اسناد مالکیت بستر آبراهه ها و پیکره های آبی به نام وزارت نیرو و شرکت های آب منطقه ای سراسر کشور (۳۰ شرکت) و سازمان آب و برق خوزستان در حد مقرر در نظریه شماره ۴۷۰۲۴/۱۰۲ مورخ ۱۴۰۴/۶/۱۲ فقهای شورای نگهبان، از تاریخ تصویب اعلام بطلان می شود جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.
مدیرکل هیئت عمومی و هیئت های تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد
تاریخ دادنامه: ۱۴۰۴/۷/۱۵ شماره دادنامه: ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۱۷۴۸۴۹۸
شماره پرونده: ۰۲۰۸۰۵۸
مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای مجتبی سبحانی نیا
طرف شکایت: وزارت نیروـ سازمان ثبت اسناد و املاک کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بندهای ۴ـ ۵ و ۴ـ۱۱ از ماده ۴ تفاهم نامه شماره ۱۴۰۲/۲۲۳۴۰/۶۰/۱۰۰ مورخ ۱۴۰۲/۴/۴ منعقده بین سازمان ثبت اسناد و املاک کشور و وزارت نیرو با موضوع صدور اسناد مالکیت بستر آبراهه ها و پیکره های آبی به نام وزارت نیرو و شرکت های آب منطقه ای سراسر کشور (۳۰ شرکت) و سازمان آب و برق خوزستان
گردش کار: شاکی به موجب دادخواست و لایحه تکمیلی ابطال بندهای ۴ـ۵ و ۴ـ۱۱ از ماده ۴ تفاهم نامه شماره ۱۴۰۲/۲۲۳۴۰/۶۰/۱۰۰ مورخ ۱۴۰۲/۴/۴ منعقده بین سازمان ثبت اسناد و املاک کشور و وزارت نیرو با موضوع صدور اسناد مالکیت بستر آبراهه ها و پیکره های آبی به نام وزارت نیرو و شرکت های آب منطقه ای سراسر کشور (۳۰ شرکت) و سازمان آب و برق خوزستان را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
“۱ـ مستند به بند ۱ ماده ۱۲ قانون دیوان عدالت اداری و اصل لاضرر و قاعده اتلاف و قاعده ضمان (علی الید) و قاعده مصلحت در راستای اصل ۵۰ قانون اساسی و اصل ۱۵۶ مبنی بر عدم اضاعه حقوق عمومی و نقض مالکیت ملّی ثروت عمومی و به جهت خروج حدود اختیارات و صلاحیت های قانونی و عدم تجاوز از آن و اصل حاکمیت قانون و اصل انتظار مشروع و ترتّب حقوق اساسی بر حقوق عادی، آیین نامه ها و نظامات و توافق نامه ها و تأکید بر اولویت اصل بنیادین حفاظت از محیط زیست کشور، ضمن ابراز نگرانی نسبت به تملّک و تصاحب بستر و کرانه رودخانه ها از سوی شرکت های دولتی و از بین بردن مالکیت عمومی و ملی ابراز می دارد مستند به ۲۴، ۲۵ و ۲۶ قانون مدنی و اصل ۴۵ قانون اساسی مقدمه قانون لغو مالکیت اراضی موات شهری و کیفیت عمران آن مصوّب ۱۳۵۸، بیان شده است که طبق موازین اسلام زمین موات، ملک کسی شناخته نمی شود و در اختیار دولت اسلامی است و برابر ماده ۱ قانون توزیع عادلانه آب مصوّب سال ۱۳۶۱، ذیل فصل اول با عنوان «مالکیت عمومی و ملّی آب» مقرّر داشته است: «براساس اصل ۴۵ قانون اساسی آب های دریاها و آب های جاری در رودها و انهار طبیعی و دره ها و هر مسیری طبیعی دیگر اعم از سطحی یا زیرزمینی از مشترکات بوده و در اختیار حکومت اسلامی است و طبق مصالح عامه از آنها بهره برداری می شود. مسئولیت حفظ و اجازه و نظارت بر بهره برداری از آنها به دولت محوّل می شود.» و برابر ماده ۲ قانون توزیع عادلانه آب: «بستر انهار طبیعی و کانال های عمومی و رودخانه ها اعم از این که دائم یا فصلی داشته باشند و مسیل ها و بستر مرداب و برکه های طبیعی در اختیار حکومت جمهوری اسلامی ایران است.» برابر ماده (۱) قانون حفاظت و بهره برداری از منابع آبزی جمهوری اسلامی ایران مصوّب سال ۱۳۷۴، «منابع آبزی، آب های تحت حاکمیت و صلاحیت جمهوری اسلامی ایران را ثروت ملّی تلقّی کرده و حفظ و حراست از آن را از وظایف دولت جمهوری اسلامی ایران دانسته است.»
۲ـ دولت نمی تواند انفال را در جهت جبران هزینه های خود به فروش یا مصرف برساند.
۳ـ در اموال عمومی، دولت مالک ملک نیست. بلکه حق ولایت غیر مالکانه و صرفاً رابط نظارت، اداره و نگهداری است.
۴ـ در سال ۱۴۰۱، شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا در جلسه شصت و هفتم، مصوبه مولّدسازی دارایی های دولت را به تصویب رساند. بر طبق این مصوبه، هیئت عالی مولدسازی دارایی های دولت به منظور شناسایی و تعیین تکلیف اموال غیرمنقول مازاد دولتی تشکیل گردید. کلّیه دستگاه ها، سازمان ها، واحدها و سایر عناوین دولتی و وابسته و تابعه دولت از جمله وزارتخانه ها، مؤسسات و دانشگاه ها، شرکت های دولتی، مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت، بانک ها و مؤسسات اعتباری دولتی، شرکت های بیمه دولتی و همچنین دستگاه ها و واحدهایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر یا تصریح نام است اعم از این که قانون خاص خود را داشته باشند و یا از قوانین و مقرّرات عام تبعیت نمایند، نظیر وزارت جهاد کشاورزی، شرکت ملّی نفت ایران، شرکت ملّی گاز ایران، شرکت ملّی صنایع پتروشیمی ایران، سازمان گسترش نوسازی صنایع ایران، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، سازمان بنادر و دریانوردی جمهوری اسلامی ایران، سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران، شرکت ملّی پالایش و پخش فرآورده های نفتی ایران و دیگر شرکت هایی که کنترل و مدیریت آنها در اختیار دولت یا موارد فوق است، مشمول این مصوبه دانسته است.
در مصوبه مورد اعتراض با صدور اسناد مالکیت بستر رودخانه ها و پهنه های آبی کشور به نام وزارت نیرو و شرکت های آب منطقه ای، «اموال و ثروت های عمومی» به «اموال دولتی» تبدیل گردیده، و هر آن، امکان شناسایی آن ها به عنوان اموال مازاد دولتی و قرار گرفتن در فهرست واگذاری و فروش اموال مازاد وجود خواهد داشت و شورای نگهبان قانون اساسی در نظریه شماره ۶۱۰۱ مورخ ۱۳۶۱/۸/۸ پیرامون «طرح توزیع عادلانه آب»، اعلام می دارد: «در ماده ۱ این که آب ها را از انفال ذکر نموده شرعاً صحیح نیست و پیشنهاد می شود نوشته شود از مشترکات است و در اختیار دولت است.»
بر این مبنا تقاضای ابطال بندهای ۵ و ۱۱ ماده (۴) تفاهم نامه منعقده بین سازمان ثبت اسناد و املاک کشور و وزارت نیرو به شماره ۱۴۰۲/۲۲۳۴۰/۶۰/۱۰۰ مورخ ۱۴۰۲/۴/۴ با موضوع صدور اسناد مالکیت بستر آبراهه ها و پیکره های آبی به نام وزارت نیرو و شرکت های آب منطقه ای سراسر کشور (۳۰ شرکت) و سازمان آب و برق خوزستان را خواستارم.”
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
“تفاهم نامه شماره ۱۴۰۲/۲۲۳۴۰/۶۰/۱۰۰ تاریخ ۱۴۰۲/۴/۴
با استعانت از خداوند متعال و در استمرار همکاری های بین وزارت نیرو و سازمان ثبت اسناد و املاک کشور؛ موضوع اقدام های مشترک و تفاهم نامه ثبتی و برنامه اجرایی آن و نظر به نشست مشترک بین مدیران وزارت نیرو و سازمان ثبت اسناد و املاک کشور جهت رفع موانع و محدودیت ها و نیز تسریع در صدور اسناد مالکیت حدنگاری و همچنین تثبیت حقوق ارتفاقی وزارت نیرو و شرکت های زیر مجموعه در جهت صیانت از اموال دولت و جلوگیری از هرگونه دخل و تصرّف اشخاص و مستندسازی اموال غیرمنقول تحت اختیار و مالکیت وزارت نیرو در راستای اجرای اصل ۴۵ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و استمرار اجرای قانون جامع حدنگاری (کاداستر) قانون توزیع عادلانه آب خاصه ماده ۲ و تبصره های آن، ماده ۶۹ قانون تنظیم بخشی از مقرّرات مالی دولت و … این تفاهم نامه بین سازمان ثبت اسناد و املاک کشور به نمایندگی آقای دکتر حسن بابایی معاون رئیس قوه قضائیه و رئیس سازمان ثبت اسناد و املاک کشور که در این تفاهم نامه به اختصار، نام سازمان ثبت اسناد و املاک کشور «سازمان» نامیده می شود. از یک طرف و وزارت نیرو به نمایندگی آقای مهندس علی اکبر محرابیان وزیر نیرو که در این تفاهم نامه به اختصار نام وزارت نیرو «وزارت» نامیده می شود به شرح ذیل منعقد می گردد و طرفین ملزم به رعایت کلّیه مفاد آن می باشند.
………………………….
۴ـ تعهّدها:
…………………………
۵ ـ۴ـ با عنایت به تکلیف قانونی، شرکت های زیرمجموعه وزارت نیرو نسبت به ارائه درخواست با امضای بالاترین مقام شرکت متضمن نقشه و مدارک و مستندات محدوده مورد نظر اقدام و پیگیری مؤثر جهت اخذ اسناد مالکیت بستر تمام آبراهه ها و پیکره های آبی در سطح کشور به نام دولت جمهوری اسلامی ایران با نمایندگی وزارت نیرو (شرکت آب منطقه ای ذی ربط) از طریق ادارات ثبت اسناد می نمایند.
……………………….
۱۱ـ۴ـ در راستای تعیین تکلیف اراضی فاقد سابقه ثبتی تحت تولیّت و در اختیار وزارت و شرکت های زیر مجموعه سازمان با استفاده از ظرفیت های قانونی، از جمله قانون تعیین تکلیف وضعیت ثبتی اراضی و ساختمان های فاقد سند مصوّب ۱۳۹۰ همکاری و تسهیلات لازم را برای صدور اسناد مالکیت املاک مذکور که با اقرارنامه رسمی، صلح نامه، اسناد عادی یا مبایعه نامه و … خریداری نموده اند، معمول خواهد نمود.
………………………….
این تفاهم نامه در شش بند و سه نسخه تهیه و تنظیم و تمامی توافق نامه های حاصل در چهارچوب این تفاهم نامه برای طرفین لازم الاجراست.ـ وزیر نیروـ معاون رئیس قوه قضائیه و رئیس سازمان ثبت اسناد و املاک کشور”
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر امور حقوقی وزارت نیرو به موجب لایحه شماره /۱۴۰۲/۷۲۹۶۶/۴۱۰د مورخ ۱۴۰۲/۱۲/۲۷ توضیحاتی داده است که خلاصه آن به قرار زیر است:
“۱ـ مطالب مطروحه مبنی بر این که اسناد مالکیت صادره بستر رودخانه ها به نام وزارت نیرو یا قوه مجریه یا در مالکیت آنها است، مقرون به صحّت نیست و اساساً این اسناد از باب مالکیت اداری (مدیریتی) بستر رودخانه ها به نام دولت جمهوری اسلامی ایران (که همانا حکومت جمهوری اسلامی ایران است) صادر می گردد و نمایندگی دولت جمهوری اسلامی ایران در مقوله مدیریت و اداره کلی آنها (حفاظت و نگهداری بستر رودخانه ها از طریق اقدامات اجرایی و قضایی و امثالهم) در چهارچوب وظایف و اختیارات قانونی به وزارت نیرو سپرده می شود، هر چند که این امر، نافی وظایف دستگاه های اجرایی دیگر در انجام وظایف قانونی خود در رودخانه ها (مانند پیشگیری و ممانعت و جلوگیری از آلودگی منابع آب یا حفاظت از اکوسیستم آنها) نخواهد بود.
۲ـ صدور اسناد مالکیت بستر رودخانه ها، ناشی از تکلیف قانونگذار در مواد ۳ و ۹ قانون جامع حدنگار (کاداستر) کشور (مصوّب ۱۳۹۳) مبنی بر صدور سند مالکیت حدنگار برای کلّیه املاک تحت اداره وزارت نیرو می باشد. تثبیت مالکیت اموال دولتی و صدور اسناد مالکیت به نام دولت جمهوری اسلامی ایران به نمایندگی وزارت خانه متولی مندرج در قانون، به معنا و مفهوم مالکیت در حقوق خصوصی نبوده و مالکیت در حوزه حقوق عمومی به مفهوم دستگاه می باشد که اراده خود را از طریق قانون و مجاری ذی ربط اعمال می نماید.
۳ـ شایان ذکر است سابقاً تفاهم نامه سه جانبه مورخ ۱۳۹۷/۴/۱۹ فی مابین وزارت نیرو، سازمان ثبت اسناد و املاک کشور و سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور به همین دلیل مورد شکایت واقع و دادنامه صادره از هیئت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۷۲۶ مورخ ۱۳۹۹/۱۱/۷ مبنی بر عدم ابطال توافق نامه مذکور صادر و اشعار می دارد؛ تفاهم نامه سه جانبه مورخ ۱۳۹۷/۴/۱۹ مغایر قانون و خارج از اختیار وضع نشده است و بند ۲ تفاهم نامه یاد شده هم تصریح دارد که «بستر رودخانه های دائمی و فصلی، مسیل ها و انهار طبیعی تعیین شده توسط وزارت نیرو، مشمول اخذ سند توسط سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری نمی گردند و چنانچه قبلاً به اشتباه سند بستر رودخانه به عنوان مصادیق مذکور صادر شده باشد از طریق واحدهای ثبتی با هماهنگی ادارات منابع طبیعی و آبخیزداری اصلاح می شود»، که در متن تفاهم نامه نیز (بند ۴ـ۶) به عنوان مستند قانونی به آن اشاره شده است. رأی به عدم ابطال صادر گردیده است و دادنامه مذکور در اختلاف نظر این وزارت با سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری برای صدور اسناد بستر رودخانه ها و آبراهه های کشور عزیز اسلامی ایران؛ قاطع و رافع اختلاف فی مابین می باشد و همچنین به موجب دادنامه قطعیت یافته هیئت تخصّصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری به شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۰۲۳۸۷۰۳ مورخ ۱۴۰۲/۲/۵ بر صلاحیت انحصاری وزارت نیرو (شرکت های آب منطقه ای استان ها) در تعیین بستر رودخانه ها و عدم تسرّی مالکیت اشخاص بر بستر رودخانه ها مورد حکم واقع گردیده است. به عبارت دیگر به موجب تفاهم نامه مذکور، مالکیت بستر رودخانه ها در اختیار وزارت نیرو و شرکت های آب منطقه ای قرار نمی گیرد. لذا موجبی برای ابطال آن متصوّر نمی باشد.
النهایه با تأکید بر این نکته که اسناد مالکیت صادره در محدوده های مزبور به نام دولت جمهوری اسلامی ایران بوده و ذکر نام وزارتخانه یا شرکت های دولتی صرفاً جنبه نمایندگی داشته و با عنایت به این که، دادنامه قطعیت یافته هیئت تخصّصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری و نیز دادنامه هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، مؤید تجویز و لزوم صدور سند مالکیت بستر رودخانه ها به نام دولت جمهوری اسلامی ایران به نمایندگی وزارت نیرو می باشد، لذا تقاضای رسیدگی و اتّخاذ تصمیم شایسته مبنی بر ردّ شکایت مطروحه از آن مقام قضایی مورد استدعاست.”
در خصوص ادعای شاکی مبنی بر مغایرت مقرره مورد اعتراض با موازین شرعی، قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۱۰۲/۴۷۰۲۴ مورخ ۱۴۰۴/۶/۱۲ اعلام کرده است که:
“رئیس محترم هیئت عمومی دیوان عدالت اداری
باسلام و تحیّت
عطف به نامه شماره ۰۲۰۸۰۵۸ مورخ ۱۴۰۴/۱/۱۸؛
موضوع بندهای ۴ـ ۵ و ۴ـ۱۱ ماده ۴ تفاهم نامه شماره ۱۴۰۲/۲۲۳۴۰/۶۰/۱۰۰ مورخ ۱۴۰۲/۴/۴ منعقده بین سازمان ثبت اسناد و املاک کشور و وزارت نیرو، در جلسه مورخ ۱۴۰۴/۵/۲۹ فقهای معظّم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می گردد:
از آنجا که تعدادی از موارد ذکر شده براساس شرع و آن گونه که در اصل ۴۵ قانون اساسی نیز ذکر شده است صرفاً در اختیار حکومت اسلامی است، با توجه به تعبیر «سند مالکیت» که ظهور در ملکیت دارد و در نتیجه موارد مذکور ملک دولت تلقّی شده است ـ هرچند که باید قوانین را در مورد آنها رعایت کندـ اطلاق بندهای مورد شکایت در صدور اسناد مالکیت نسبت به موارد مذکور خلاف شرع شناخته شد. چنانچه منظور از مالکیت در این موارد، فقط اختیار اداره است، نیازمند تصریح است که چنین تصریحی وجود ندارد.”
هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۴/۷/۱۵ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیئت عمومی
قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۱۰۲/۴۷۰۲۴ مورخ ۱۴۰۴/۶/۱۲ در رابطه با جنبه شرعی مقرّرات مورد شکایت اعلام کرده است که: «از آنجا که تعدادی از موارد ذکرشده براساس شرع و آنگونه که در اصل ۴۵ قانون اساسی نیز ذکر شده است صرفاً در اختیار حکومت اسلامی است، با توجه به تعبیر «سند مالکیت» که ظهور در ملکیت دارد و در نتیجه موارد مذکور ملک دولت تلقّی شده است ـ هرچند که باید قوانین را در مورد آنها رعایت کندـ اطلاق بندهای مورد شکایت در صدور اسناد مالکیت نسبت به موارد مذکور خلاف شرع شناخته شد. چنانچه منظور از مالکیت در این موارد، فقط اختیار اداره است نیازمند تصریح است که چنین تصریحی وجود ندارد.» بنابراین در اجرای حکم مقرّر در ماده ۸۷ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ مبنی بر لزوم تبعیت هیئت عمومی دیوان عدالت اداری از نظر فقهای شورای نگهبان درخصوص جنبه شرعی مقرّرات اجرایی، اطلاق بند ۴ـ ۵ و ۴ـ۱۱ ماده ۴ تفاهم نامه شماره ۱۴۰۲/۲۲۳۴۰/۶۰/۱۰۰ مورخ ۱۴۰۲/۴/۴ منعقده بین سازمان ثبت اسناد و املاک کشور و وزارت نیرو در حد مقرّر در نظریه فقهای شورای نگهبان خلاف شرع است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ بطلان آن از تاریخ تصویب اعلام می شود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.
رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی