رای شماره ۲۱۵۵۹۶۲ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: تبصره های ۲، ۳، و ۷ بند (د) از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال های ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰ مصوب شورای اسلامی شهر قم تحت عنوان تمدید پروانه های ساختمانی از تاریخ تصویب ابطال شد

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۲۱۵۵۹۶۲ مورخ ۱۴۰۳/۹/۶ با موضوع: «تبصره های ۲، ۳، و ۷ بند (د) از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال های ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰ مصوب شورای اسلامی شهر قم تحت عنوان تمدید پروانه های ساختمانی از تاریخ تصویب ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأت های تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۳/۹/۶        شماره دادنامه:  ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۲۱۵۵۹۶۲

شماره پرونده: ۰۲۰۷۶۹۳ ـ ۰۲۰۷۶۹۲ ـ ۰۰۰۱۷۱۰

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکیان: آقایان علی سخائی، حسن آهوئی و امید محمدی

طرف شکایت: شورای اسلامی شهر قم

موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره های ۲، ۳ و ۷ بند (د) از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال های ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰ مصوب شورای اسلامی شهر قم تحت عنوان تمدید پروانه های ساختمانی

گردش کار:  شاکیان به موجب دادخواست های جداگانه ای ابطال تبصره های ۲، ۳ و ۷ بند (د) از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال های ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰ مصوب شورای اسلامی شهر قم را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته اجمالاً به طور خلاصه اعلام کرده اند که:

” در ارتباط با عوارض تمدید پروانه ساختمانی یا تأخیر اتمام ساختمان، براساس دادنامه های متعدد هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در سال های ۱۳۸۰، ۱۳۸۳، ۱۳۹۵، ۱۳۹۶ و ۱۳۹۷ تعیین و دریافت این نوع عوارض، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات شوراهای اسلامی شهرها تشخیص داده شده است. با توجه به این که هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در آرایی مشابه از جمله دادنامه شماره ۴۷۱ [۹۵۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۰۴۷۱] ـ ۱۳۹۵/۷/۱۳و ۳۰۸ [۹۷۰۹۹۸۰۹۰۵۸۱۰۳۰۸] ـ ۱۳۹۷/۲/۱۸ اخذ چنین وجوهی در شهری دیگر را خلاف قانون قلمداد کرده حفظ حقوق شهروندی و اصل برابری قانون و اصل عدالت و عدم ترجیح بلامرجح (بند ۱۴ اصل ۳ و اصل ۲۰ قانون اساسی) و قاعده «هماهنگی و اصل وحدت رویه و ایجاد یکنواختی در نظام عوارض» مستند به ماده ۱۴ آیین نامه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای شهرها سال ۱۳۷۸ نیز اقتضاء می کند وقتی اخذ عوارضی از شهروندان بخشی از این سرزمین در مغایرت با قانون شناخته شده، اخذ همان وجه از مردمان شهروندان دیگر جایز و قانونی نمی باشد.

تعمق و بررسی در کلیه موارد قانون مالیات بر ارزش افزوده به ویژه ماده ۳ آن، صرفاً مربوط به کالا و خدمات (نظیر خدمات حمل و نقل و امثالهم) است به علاوه موارد مصرّحه در مواد ۱۶، ۳۸ و ۳۹ قانون مالیات بر ارزش افزوده مبین آن است که قانون موصوف، صرفاً امور معاملاتی و مبادلاتی بر ارزش کالاها و خدمات مربوط به آن و مشخص شده در قانون را شامل می شود. همچنین عوارض منظور شده، جهت شهرداری در قانون مالیات بر ارزش افزوده نیز صرفاً ناظر بر موارد مبادرت به تولید و حمل و نقل، صادرات و واردات کالای خاص و مشخص در مواد ۴۳ و ۳۸ قانون مالیات بر ارزش افزوده می باشد که دقیقاً مشخص شده و در هیچ جای قانون مالیات بر ارزش افزوده حتی یک کلمه در خصوص اموال غیر منقول نام و ذکری به میان نیامده است. در برخی از آراء هیأت عمومی دیوان عدالت اداری استدلال شده که طبق بند ۸ ماده ۱۲ قانون مالیات بر ارزش افزوده کلیه اموال غیر منقول (املاک و مستغلات) مشمول معافیت های مالیات بر ارزش افزوده بوده و به استناد ماده ۵۰ قانون مذکور، برقراری عوارض توسط شوراهای شهر بر آنها ممنوع می باشد. مطابق تبصره ۲ ماده ۲۹ قانون نوسازی و عمران شهری مصوب سال ۱۳۴۷. مقنن به شرح تبصره یاد شده در خصوص مهلت اتمام ساختمان و ضمانت اجرای عدم رعایت آن تعیین تکلیف کرده است، بنابراین هر نوع مصوبه شورای اسلامی شهر که طی آن برای تأخیر در اتمام ساختمان یا تمدید پروانه بعد از ۵ سال عوارض تعیین نماید، این مصوبه مغایر قانون بوده و از حدود اختیارات مرجع وضع آن خارج است. همچنین به موجب نظر فقهای شورای نگهبان، دریافت وجه با تجویز آیین نامه و دستورالعمل مغایر شرع است. لذا امری که بر خلاف قانون باشد برخلاف شرع نیز هست. از سوی دیگر نظریه شماره ۷۸/۲۱/۵۶۲۱ ـ ۱۳۷۸/۸/۱۳ شورای نگهبان مشعر داشته اخذ هرگونه وجهی چنانچه استناد قانونی نداشته باشد خلاف شرع تلقی می شود. از سوی دیگر با عنایت به آرای ذکر شده از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر غیر قانونی بودن اخذ عوارض تمدید پروانه، اخذ وجوه مذکور بر خلاف ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت سال ۱۳۸۰ نیز می باشد. همچنین با توجه به حکم مقرر در تبصره ۳ ماده ۶۲ قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب سال ۱۳۸۹ مبنی بر ممنوعیت دریافت هرگونه وجه، کالا یا خدمات، مازاد بر حکم مقنن در قبال ارائه خدمات توسط مراجع مذکور در قوانین یاد شده، اخذ عوارض تمدید پروانه خلاف قانون است. بنا به مراتب و نظر به این که مصوبه های شورای اسلامی شهر قم در خصوص عوارض تمدید پروانه خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات آن شورا می باشد، لذا مستنداً به مواد ۱۳، بند یک ماده ۱۲ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری استدعای ابطال مصوبات مورد شکایت را از زمان تصویب دارم. “

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

“تعرفه عوارض و بهای خدمات سال های ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰ مصوب شورای اسلامی شهر قم

……………………..

بند «د» ـ تمدید پروانه های ساختمانی:

تبصره۲: مهلت اتمام عملیات ساختمانی ۳۶ ماه از تاریخ صدور پروانه ساختمانی است و در صورتی که مالک ظرف مهلت های مقرر بر حسب مورد، نسبت به اخذ عدم خلاف ۹۰% و یا اخذ گواهی پایانکار اقدام ننماید، مکلف به تمدید پروانه ساختمانی است که در هر صورت، مهلت اعتبار پروانه های ساختمانی با احتساب یک نوبت تمدید، صرفاً ۵ سال از تاریخ صدور خواهد بود.

در تمدید پروانه های ساختمانی، اعم از مسکونی، تجاری، اداری و صنعتی در صورتی که مالکین بعد از اتمام مهلت مندرج در پروانه ساختمانی (۳۶ماه) جهت تمدید یا گواهی عدم خلاف و یا دریافت پایانکار مراجعه نمایند و به ازای هر سال تأخیر در تمدید و صدور پایانکار و عدم خلاف ۹۰%، ۵% عوارض طبق تعرفه روز محاسبه و حداکثر ۵۰% می باشد. (به غیر از عوارض کاربری، مشاعی، ارزش افزوده، بهای خدمات، تراکم و حذف پارکینگ)

* ـ توضیح این که، در صورت کاهش میزان زیربنای درخواستی، مبلغ پرداخت شده برابر شاخص سالانه و نرخ تورم اعلام شده از سوی بانک مرکزی محاسبه و تعدیل می گردد (مشروط به این که از عوارض روز بیشتر نگردد.)

تبصره ۳: پروانه های ساختمانی که براساس تبصره ۱و۲ بند (د) صادر می گردد، بعد از مدت ۵ سال از تاریخ صدور، فاقد اعتبار می باشند و به ازای هر سال تأخیر در دریافت پایانکار و عدم خلاف ۹۰%، ۵% عوارض طبق تعرفه روز محاسبه و حداکثر ۵۰% می باشد (به غیر از عوارض کاربری، مشاعی، ارزش افزوده، بهای خدمات، تراکم و حذف پارکینگ)

* توضیح این که، در صورت کاهش میزان زیربنای درخواستی، مبلغ پرداخت شده برابر شاخص سالانه و نرخ تورم اعلام شده از سوی بانک مرکزی محاسبه و تعدیل می گردد (مشروط به این که از عوارض روز بیشتر نگردد.)

تبصره۷: پروانه های ساختمانی که پنج سال اعتبار آنها به اتمام رسیده و فاقد اعتبار می باشند، در صورت انطباق با ضوابط و مقررات فنی شهرسازی با اخذ ۵% عوارض تمدید برای هر سال می توانند تا سه سال تمدید گردند.”

در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر قم به موجب لایحه شماره ۴۸۷۳/د مورخ ۱۴۰۱/۶/۲۴ توضیح داده است که:

“به صراحت در بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری مصوب ۱۳۳۴/۴/۱۱ و ماده ۵۹ قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقاء نظام مالی کشور مورخ ۱۳۹۴/۲/۱، از جمله وظایف شهرداری ها صدور پروانه برای کلیه ساختمان هایی است که در شهر واقع شده است. ماده صد قانون شهرداری تیز تأکید بر لزوم صدور پروانه ساختمانی در محدوده شهر توسط شهرداری و صدور پروانه ساختمانی جهت املاک و اراضی واقع در حریم شهر را نیز در صلاحیت شهرداری ذکر نموده است.

مستفاد از ماده ۷ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب ۱۳۵۱/۱۲/۲۲ و آراء وحدت رویه شماره ۷۹ مورخ ۱۳۷۳/۷/۱۶ و ۱۲۲۷ـ۱۲۲۴ [۹۵۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۰۱۲۲۴] مورخ ۱۳۹۵/۱۲/۴ [۱۳۹۵/۱۱/۱۹] هیأت عمومی دیوان عدالت اداری شهرداری ها در صدور پروانه مکلف به اجرای مصوبات شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و موظف به رعایت شروط و مقررات طرح تفصیلی مصوبه کمیسیون ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران می باشند.

لازم به توضیح است در هر پروانه ساختمانی مستند به ماده ۲۲ قانون ثبت اسناد و املاک کشور نام مالک یا مالکین قید می گردد و مستند به نقشه جامع شهر و طرح تفصیلی، کاربری طبقات و درصد تراکم و رعایت مقررات فنی ـ شهرسازی نیز ذکر می گردد لذا با مهلت اجرای عملیات ساختمانی بعد از صدور پروانه ساختمانی سه سال و با درخواست یک نوبت تمدید به ۵ سال افزایش می یابد بعد از گذشت ۵ سال مقررات جدید طرح تفصیلی مصوب شورای عالی شهرسازی و معماری ایران حاکم خواهد بود و شهرداری مکلف است مقررات مزبور را رعایت کند. مالک یا مالکین در خصوص ساخت اراضی که نسبت به آنها پروانه دریافت نمودند حداکثر ۵ سال مهلت دارند نسبت به احداث بنا اقدام نمایند و با توجه به مفاد تبصره ۳ بند ب ماده یک تعرفه عوارض مصوب (مالکین واحدهایی که دارای پروانه ساختمانی معتبر بوده و بنا به ضرورت خواستار تمدید پروانه و تعویض و تغییر نقشه ساختمانی و یا دریافت پایانکار می باشند از پرداخت مجدد عوارض ساختمانی معاف خواهند بود) نکته مهم این است که شهرداری ها با توجه به مصوبات فوق، قصد تأمین درآمدی از این محل ندارد بلکه با اتکاء به مصوبات مزبور در نظر دارد.

اولاً: مالکین با توجه به پروانه ساختمانی که برای اراضی خود دریافت نموده اند در چهارچوب مقررات طرح تفصیلی حاکم، در زمان مهلت پروانه و مصوبات کمیسیون ماده ۵ ظرف سه سال ساخت و ساز نموده و اراضی رها شده خود را تبدیل به ساختمان نمایند و چنانچه در مهلت سه ساله نتوانستند احداث بنا نمایند خواستار مهلت دو سال دیگر شوند. (مجموعاً پنج سال)

ثانیاً: بر اساس مقررات طرح تفصیلی جدید، بعد از گذشت ۵ سال که همچنان زمین ساخته نشده باشد پروانه جدیدی با مقررات طرح تفصیلی جدید اخذ نمایند و عوارض مندرج در تباصر ۲ و ۳ بند (د) ماده یک را پرداخت نمایند.

ثالثاً: چه بسا ممکن است مقررات جدید طرح تفصیلی در پایان پنج سال کاربری ملک را از مسکونی به سایر کاربری ها تبدیل نموده باشد که لازم الاجراست. به استناد ماده ۱۵ قانون نوسازی مصوب سال ۱۳۴۷، شهرداری ها مکلفند برنامه عملیات نوسازی و عمران و اصلاحات شهر را برای مدت ۵ سال براساس نقشه جامع شهر و در صورتی که فاقد نقشه جامع باشند براساس احتیاجات ضروری شهر و با رعایت اولویت آنها در حدود منابع مالی، تنظیم کرده و براساس آن اجرا کنند و برابر تبصره ۲ ماده ۲۹ قانون مزبور علی رغم این که هیچ ذکری از تمدید پروانه نمی نماید قانونگذار مقرر می دارد در پروانه هایی که از طرف شهرداری ها صادر می شود باید حداکثر مدتی که برای پایان یافتن ساختمان ضروری است قید گردیده که در تعرفه عوارض شهرداری قم رعایت گردیده است.

با شرح مراتب فوق با توجه به این که، شهرداری بر اساس مقررات طرح تفصیلی و رعایت ماده ۱۵ قانون نوسازی اقدام به صدور پروانه می نماید وجهی از مالکین، بابت تمدید دریافت نخواهد شد تقاضای رد دادخواست شاکی را استدعا دارم.”

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۳/۹/۶ به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیأت عمومی و هیأت های تخصصی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

قانونگذار در تبصره ۲  ماده ۲۹  قانون نوسازی و عمران شهری مصوب سال ۱۳۴۷، روش خاصی را برای تعیین و اخذ عوارض تمدید پروانه ساختمان های نیمه تمام پیش بینی کرده است و در آراء متعدد هیأت عمومی دیوان عدالت اداری از جمله آراء شماره ۹۵۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۰۴۷۱ مورخ ۱۳۹۵/۷/۱۳ و شماره ۹۷۰۹۹۸۰۹۰۵۸۱۰۳۰۸ مورخ ۱۳۹۷/۲/۱۸ این هیأت وضع عوارض تمدید پروانه ساختمان توسط شوراهای اسلامی شهر مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص و ابطال شده است و بر همین اساس، تبصره های ۲ و۳ و ۷ بند (د) از تعرفه عوارض محلی سال های ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰ شهرداری قم که تحت عنوان تمدید پروانه ساختمانی به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می شود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین