رای وحدت رویه شماره ۸۰۳ ھیات عمومی دیوان عالی کشور

شماره  ۱۱۹۰۲/۱۵۲/۱۱۰ – ۸/۹/۱۳۹۹

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی کشور

گزارش پرونده وحدت رویه قضایی ردیف ۴۳/۹۹ ھیأت عمومی دیوان عالی کشور با مقدمه و رأی شماره ۸۰۳ ـ ۱۳۹۹/۹/۱۸ به شرح ذیل تنظیم و جھت انتشار ارسال می گردد .

معاون قضایی دیوان عالی کشور ـ غلامعلی صدقی

مقدمه

جلسه ھیأت عمومی دیوان عالی کشور در مورد پرونده وحدت رویه ردیف ۴۳/۹۹ رأس ساعت ۳۰: ۸ روز سه شنبه، مورخ ۱۳۹۹/۹/۱۸ به ریاست حجت الاسلام والمسلمین جناب آقای سیداحمد مرتضوی مقد ّم، رئیس محترم دیوان عالی کشور و با حضور حجت الاسلام والمسلمین جناب آقای سید محسن موسوی، نماینده محترم دادستان کل کشور و با شرکت آقایان رؤسا، مستشاران و اعضای معاون کلیه شعب دیوان عالی کشور، در سالن ھیأت عمومی تشکیل شد و پس از تلاوت آیاتی از کلام الله مجید و قرائت گزارش پرونده و طرح و بررسی نظریات مختلف اعضای شرکت کننده در خصوص مورد و استماع نظر نماینده محترم دادستان کل کشور که به ترتیب ذیل منعکس می گردد، به صدور رأی وحدت رویه قضایی شماره ۸۰۳ ـ ۱۳۹۹/۹/۱۸ منتھی گردید.

الف) گزارش پرونده

به استحضار می رساند، مدیر کل محترم دفتر حقوقی و امور مجلس سازمان بیمه سلامت ایران، با اعلام اینکه از سوی شعب پانزدھم دادگاه تجدیدنظر استان مازندران و سیزدھم دادگاه تجدیدنظر استان خراسان رضوی در خصوص صلاحیت محاکم عمومی دادگستری در رسیدگی به اعتراض مراجع دولتی یا عمومی نسبت به آراء کمیسیون ماده صد شھرداری و … آراء مختلف صادر شده، درخواست طرح موضوع را در ھیأت عمومی دیوان عالی کشور نموده است که گزارش امر به شرح ذیل تقدیم می شود:

الف) به حکایت دادنامه شماره ۹۸۰۹۹۷۱۵۱۰۶۰۰۲۰۳ ـ ۱۳۹۸/۲/۲۲ شعبه ششم دادگاه عمومی حقوقی ساری، در خصوص دعوای اداره کل بیمه سلامت استان مازندران به طرفیت: ۱ .شھرداری ساری ۲ .کمیسیون ماده صد شھرداری ساری به خواسته ابطال رأی شماره ۹۶۲۰ ـ ۱۳۹۷/۵/۲ کمیسیون بدوی ماده صد شھرداری و رأی مورخ ۱۳۹۷/۶/۲۱ کمیسیون تجدیدنظر ماده صد شھرداری ساری، شعبه یاد شده به موجب دادنامه صدرالذکر، حکم بر ابطال آراء موضوع خواسته صادر کرده و ایراد خوانده به صلاحیت دادگاه را با این استدلال نپذیرفته است: «بر اساس اصول ۳۴ ،۱۵۹ ،۱۵۶ و ۱۷۳ قانون اساسی جمھوری اسلامی ایران، دادگستری به عنوان مرجع عام تظلّم خواھی در رسیدگی به ادعاھا و تظلم خواھی اشخاص اعم از عمومی و دولتی و آحاد ملت می باشد و از این حیث، عدم شمول ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری در رسیدگی به اعتراض نھادھای عمومی و دولتی از آراء کمیسیون ماده صد شھرداری مانع رسیدگی دادگاه ھای عمومی و سلب صلاحیت از آنان نمی باشد …» با تجدیدنظرخواھی از این رأی، شعبه پانزدھم دادگاه تجدیدنظر استان مازندران به موجب دادنامه شماره ۹۸۰۹۹۷۱۵۱۶۸۰۱۵۴۶ ـ ۱۳۹۸/۱۰/۱۷ چنین رأی صادر کرده است:

«… اولا،ً ھر چند طبق اصل یکصد و پنجاه و نھم قانون اساسی جمھوری اسلامی ایران، دادگستری مرجع رسمی و عام رسیدگی به تظلمات و شکایات می باشد، ولی قانونگذار در ماده ۱۰۰ قانون شھرداری و تبصره ھای یک و دو ماده صد قانون مذکور رسیدگی به تخلفات اشخاص در خصوص مسائل ساختمانی را بر عھده کمیسیون ماده صد قرار داده است و در کمیسیون ھای ماده صد، یک نفر قاضی به نمایندگی از دادگستری حاضر است و تصمیم کمیسیون اول ماده صد… در کمیسیون دیگر که کمیسیون دوم می باشد، قابل اعتراض می باشد و رأی کمیسیون دوم قطعی می باشد. (طبق تبصره ۱۰ ماده صد قانون مذکور) ثانیا،ً با توجه به صلاحیت کمیسیون ماده صد شھرداری ھا، دادگستری صلاحیت رسیدگی به موضوعاتی که در صلاحیت کمیسیون ھای تخصصی می باشد را ندارد و در خصوص چنین موضوعاتی در صورت صلاحیت دادگستری بایستی نص ّ صریحی وجود داشته باشد تا دادگاه ھا در خصوص موضوع ورود و اقدام به رسیدگی نمایند. ثالثاً، طبق ماده یک قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۰/۹/۲۲ مجلس شورای اسلامی و ۱۳۹۲/۳/۲۵ مجمع تشخیص مصلحت نظام و اصل ۱۷۳ از قانون اساسی، رسیدگی به شکایات و تظلّمات و اعتراضات مردم نسبت به مأموران واحدھا… در صلاحیت دیوان عدالت اداری می باشد و طبق بند یک ماده ۱۰ قانون اخیرالذکر… رسیدگی به تظلمات و شکایات و اعتراضات اشخاص حقیقی و اشخاص حقوقی حقوق خصوصی در صلاحیت دیوان عدالت اداری می باشد و منع شکایت و اعتراضات اشخاص خصوصی حقوق عمومی و ادارات دولتی در دیوان عدالت اداری به این معنی نمی باشد که امتیاز بیشتر به اینگونه اشخاص نسبت به مردم داده شود تا آنھا که نمی توانند در دیوان عدالت اداری طرح شکایت نمایند در دادگستری اقدام به طرح دعوی نمایند. رابعاً، طبق ماده ۱۰ از قانون آیین دادرسی مدنی، رسیدگی نخستین به دعاوی، حسب مورد در صلاحیت دادگاه ھای عمومی و انقلاب است، مگر در مواردی که قانون مرجع دیگری را تعیین کرده باشد که در خصوص موضوع مورد دعوی، قانونگذار مرجع دیگری تعیین نموده است، بنابراین از صلاحیت دادگاه خارج است. خامسا،ً طبق رأی وحدت رویه شماره ۶۹۹ ـ ۱۳۸۶/۳/۲۲ ھیأت عمومی دیوان عالی کشور، صرفاً در خصوص آراء صادره از کمیسیون ماده ۷۷ قانون شھرداری ھا با این استدلال که برای رأی صادره از سوی کمیسیون مذکور مرجع تجدیدنظر پیش بینی نگردیده است ممکن است کمیسیون مذکور مرتکب اشتباه شود و مرجعی جھت رفع اشتباه باید وجود داشته باشد حق اعتراض نسبت به آراء صادره از کمیسیون ماده ۷۷ برای سازمان ھای دولتی استثنائاً در نظر گرفته شده است. لذا با توجه به مراتب فوق، دادگاه رسیدگی به موضوع را در صلاحیت دادگستری ندانسته و به استناد قسمت اول ماده ۳۵۸ از قانون آیین دادرسی مدنی، حکم بر نقض دادنامه تجدیدنظر خواسته صادر می گردد…»

ب) به حکایت دادنامه شماره ۹۶۰۹۹۷۷۵۷۹۸۰۱۱۶۶ ـ ۱۳۹۶/۱۱/۱۲ شعبه شانزدھم دادگاه عمومی حقوقی مشھد، در خصوص دعوای اداره کل بیمه سلامت استان خراسان رضوی به طرفیت: ۱ .شھرداری مشھد ۲ .شعبه دوم کمیسیون تجدیدنظر ماده صد شھرداری مشھد به خواسته ابطال رأی کمیسیون تجدیدنظر ماده صد شھرداری به شماره ۱/۹۳/۱۳۵۵۸۵ـ ۱۳۹۳/۸/۱۰ ،شعبه یاد شده به موجب دادنامه صدرالذکر، بدون اظھارنظر راجع به صلاحیت، حکم بر ابطال رأی کمیسیون در قسمت تغییر کاربری صادر کرده است و شعبه سیزدھم دادگاه تجدیدنظر استان خراسان رضوی به موجب دادنامه شماره ۹۷۰۹۹۷۵۱۳۳۳۰۰۴۵۲ـ ۱۳۹۷/۴/۲۰ رأی بدوی را تأیید و در خصوص ایراد به صلاحیت دادگاه بدوی چنین اظھارنظر کرده است:

«… این ایراد وارد نیست؛ زیرا دیوان عدالت اداری مرجع رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به تصمیمات واحدھای دولتی است و چون اداره بیمه سلامت، سازمان دولتی است در نتیجه دیوان مذکور در اینگونه موارد صلاحیت ندارد و این ایراد مردود اعلام می شود.»

چنانکه ملاحظه می شود، بین شعبه سیزدھم دادگاه تجدیدنظر استان خراسان رضوی و شعبه پانزدھم دادگاه تجدیدنظر استان مازندران در خصوص صلاحیت محاکم عمومی دادگستری در رسیدگی به اعتراض مراجع دولتی یا عمومی نسبت به آراء کمیسیون ماده صد شھرداری اختلاف در برداشت از قوانین مربوط، به ویژه ماده ۱۰۰ قانون شھرداری و ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و نیز ماده ۱۰ قانون آیین دادرسی در امور مدنی محقق است. بنا به مراتب، در موضوع مشابه، اختلاف استنباط از قانون محقق شده است، لذا در اجرای ماده ۴۷۱ قانون آیین دادرسی کیفری به منظور ایجاد وحدت رویه قضایی، طرح موضوع در جلسه ھیأت عمومی دیوان عالی کشور درخواست می گردد.

معاون قضایی دیوان عالی کشور در امور ھیأت عمومی ـ غلامعلی صدقی

ب) نظریه نماینده دادستان کل کشور

احتراماً، در خصوص پرونده وحدت رویه قضایی ردیف ۴۳/۹۹ ھیأت عمومی دیوان عالی کشور به نمایندگی از دادستان محترم کل کشور به شرح آتی اظھار عقیده می گردد:

۱ـ شعبه محترم پانزدھم دادگاه تجدیدنظر استان مازندران با نقض حکم بطلان رأی کمیسیون ماده ۱۰۰ شھرداری صادره از دادگاه بدوی، رسیدگی به موضوع را در صلاحیت دادگاه ندانسته است. اما شعبه محترم سیزدھم دادگاه تجدیدنظر استان خراسان رضوی، با تأیید حکم بطلان رأی کمیسیون مذکور، رسیدگی به موضوع را در صلاحیت دادگاه دانسته است.

۲ـ اولاً: مستفاد از اصل ۱۷۲ قانون اساسی جمھوری اسلامی ایران، منظور از تأسیس دیوان عدالت اداری رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات «مردم» نسبت به تصمیمات و اقدامات واحدھای دولتی و تصمیمات و اقدامات مأمورین واحدھای مذکور در امور راجع به وظایف آنھا است.

ثانیاً: عبارت اشخاص حقیقی یا حقوقی مصرّح در بند الف ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲/۳/۲۵ با توجه به معنای لغوی و عرفی کلمه «مردم» اشخاص حقیقی یا حقوق خصوصی اطلاق میشود و واحدھای دولتی از شمول مردم خارج می باشد.

ثالثاً: بر اساس اصل ۱۵۹ قانون اساسی، مرجع رسمی رسیدگی به تظلمات و شکایات، دادگستری است و این اصل جز در موارد مسلم که به موجب قوانین خاص از صلاحیت دادگستری خارج است، حاکم می باشد.

رابعاً: عدم تجویز رسیدگی به اعتراضات واحدھای دولتی در دیوان عدالت اداری صلاحیت رسیدگی دادگاه ھای عمومی در رسیدگی به دعاوی طرح شده از سوی واحدھای دولتی مبنی بر ابطال آراء قطعی مراجع اختصاصی اداری نمی باشد.

خامساً: دیوان عدالت اداری در آراء وحدت رویه متعددی از جمله رأی وحدت رویه به شماره ھای ۳۸ و ۳۹ مورخ ۱۳۶۸/۷/۱۰ و نیز رأی وحدت رویه به شماره دادنامه ۱۴۶ مورخ ۱۳۷۴/۱/۲۹ رسیدگی به شکایات واحدھای دولتی علیه تصمیمات و اقدامات واحدھای دولتی و مأموران آنھا را در صلاحیت دیوان عدالت اداری دانسته است.

با ملاحظه رأی وحدت رویه ۶۹۹ مورخ ۱۳۸۶/۳/۲۳ ھیأت عمومی دیوان عالی کشور، ھر چند رأی مذکور ناظر به کمیسیون ماده ۷۷ قانون شھرداری است، لیکن با وحدت ملاک گرفتن و استدلال مطروحه مشمول سایر کمیسیون ھای شبه قضایی نیز می گردد. از طرفی، مرجع عام رسیدگی تظلمات نبایستی استثناء در رسیدگی تظلم خواھی در جایی که مرجع خاصی وجود ندارد داشته باشد و دولت ھم مشمول این کلمه کلی خواھد بود. اگر مرجع خاصی مانند دیوان عدالت اداری برای عموم و اشخاص حقیقی و حقوقی در نظر گرفته شده و شامل حقوق عمومی و دولت نمی گردد طبق اصل بایستی رفتار گردد. به ھر حال، قوه قضائیه نبایستی در صورت اشتباه بودن حکم صادره ساکت باشد و حق اعتراض افراد را سلب نماید. لذا با توجه به مراتب فوق، نظریه شعبه شانزدھم دادگاه تجدیدنظر استان خراسان رضوی با قوانین جاری منطبق و صحیح به نظر می رسد.

ج) رأی وحدت رویه شماره ۸۰۳ ـ ۱۳۹۹/۹/۱۸ ھیأت عمومی دیوان عالی کشور

مطابق تبصره ۱۰ ماده ۱۰۰ قانون شھرداری مصوب ۱۳۳۴ با اصلاحات و الحاقات بعدی، آراء صادره از کمیسیون موضوع این ماده قابل اعتراض در کمیسیون ھم عرض است و برابر بند ۲ ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲ مجمع تشخیص مصلحت نظام، رسیدگی به اعتراضات و شکایات از آراء و تصمیمات قطعی کمیسیون موضوع ماده ۱۰۰ قانون شھرداری در صلاحیت دیوان عدالت اداری است. بنا به مراتب و با عنایت به ذیل ماده ۱۰ قانون آیین دادرسی دادگاه ھای عمومی و انقلاب در امور مدنی مصوب ۱۳۷۹ ،اعتراض اشخاص حقوقی دولتی و عمومی نسبت به آراء کمیسیون یادشده در ھر حال قابل طرح و رسیدگی در دادگاه ھای عمومی نیست و رأی شعبه پانزدھم دادگاه تجدیدنظر استان مازندران که در نتیجه با این نظر انطباق دارد به اکثریت آراء صحیح و قانونی تشخیص داده می شود. این رأی طبق ماده ۴۷۱ قانون آیین دادرسی کیفری مصوب ۱۳۹۲ با اصلاحات بعدی، در موارد مشابه برای شعب دیوان عالی کشور، دادگاه ھا و سایر مراجع، اعم از قضایی و غیر آن لازم الاتباع است.

ھیأت عمومی دیوان عالی کشور