رای شماره ۲۵۴۴ هيات عمومی ديوان عدالت اداری

با موضوع: مصوبه شماره ۲۸/۹۴/۳۰۶۰ ـ ۱۳۹۴/۸/۴ شوراي اسلامي شهر اصفهان و نامه شماره ۲۰/۱/۸۶۳۹۹ ـ ۱۳۹۴/۱۲/۱۴ استانداري اصفهان که متضمن موافقت با اخذ عوارض تفکيک توسط شوراي اسلامي شهر اصفهان به تبعيت از نظر فقهاي شوراي نگهبان از تاريخ تصويب ابطال شد

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس هیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۲۵۴۴ مورخ ۱۴۰۰/۹/۲۳ با موضوع: «مصوبه شماره ۲۸/۹۴/۳۰۶۰ ـ ۱۳۹۴/۸/۴ شورای اسلامی شهر اصفهان و نامه شماره ۲۰/۱/۸۶۳۹۹ ـ ۱۳۹۴/۱۲/۱۴ استانداری اصفهان که متضمن موافقت با اخذ عوارض تفکیک توسط شورای اسلامی شهر اصفهان به تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان از تاریخ تصویب ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یدالله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۰/۹/۲۳ شماره دادنامه: ۲۵۴۴ شماره پرونده: ۹۷۰۳۹۹۱

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای فرهاد قنبری زاده

موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه شماره ۲۸/۹۴/۳۰۶۰ ـ ۱۳۹۴/۸/۴ شورای شهر اصفهان و نامه شماره ۲۰/۱/۸۶۳۹۹ ـ ۱۴/۱۲/۱۳۹۴ استانداری اصفهان

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال مصوبه شماره ۲۸/۹۴/۳۰۶۰ ـ ۱۳۹۴/۸/۴ شورای شهر اصفهان و نامه شماره ۲۰/۱/۸۶۳۹۹ ـ ۱۳۹۴/۱۲/۱۴ استانداری اصفهان را خواستار شده است و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

” تملک قسمتی از املاک و مستحدثات یا بهای آن در ازای عوارض تفکیک از قطعات کمتر از ۵۰۰ مترمربع بارها در سراسر کشور از جمله اصفهان به علت مغایرت با شرع و قانون توسط دیوان عدالت اداری باطل گردیده است. شورای اسلامی شهر اصفهان مجددًا موضوعات باطله را در قالب دو مصوبه دیگر به شماره های ۲۸/۹۴/۳۰۶۰ و ۸۶۳۹۹/۱/۲۰ تکرار و به اجرا گذاشته است. علی ایحال با استناد به اصل ۱۷۰ قانون اساسی ابطال مصوبات تکراری و غیرقانونی فوق و خسارات ناشی از آنها از قبیل اتلاف وقت تخریب بنا و گرانی مصالح و اجرت کار که به منظور دریافت عوارض تفکیک به عمل آمده و اعاده وجوه دریافتی بابت عوارض تفکیک مورد استدعاست. “

شاکی به موجب لایحه تکمیلی که به شماره ۹۷ ـ ۳۹۹۱ـ ۹ مورخ ۱۳۹۸/۲/۸ در دبیرخانه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به ثبت رسیده اعلام کرده است که:

” الف ـ با تبصره ۳ از ماده ۱۰۱ قانون شهرداریها مصوب ۱۳۹۰/۲/۷

ب ـ با اصل ۲۲ و ۴۷ قانون اساسی

ت ـ با مواد ۳۰ ،۳۱ و ۳۲ قانون مدنی

د ـ با قانون نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه های عمومی و عمرانی و نظامی دولت مصوب ۱۳۵۸

ج ـ با قانون تعیین و ضعیت املاک واقع در طرح های دولتی شهرداری مصوب ۱۳۶۷ کاملاً در تعارض آشکار و صریح میباشند. اخذ وجه اجباری شهرداری از شهروندان به موجب مصوبات مذکور، مبالغ متنابهی از قیمت عصره ملک میشود. با عنایت به احکام بیع در قانون مدنی و رساله امام خمینی (ره) خرید و فروش بایستی اختیاری و در کمال ازادی و رغبت انجام گیرد. در غیراین صورت از موارد غصب محسوب میشود. حکم خلاف شرع بودن قضیه توسط فقهای شورای نگهبان در دادنامه شماره ۹۶۴ـ ۱۳۸۶/۹/۱۱ به خوبی بیان گردیده است. در ضمن شهرداری مذکور ۷ مترمربع عقب نشینی را هم مجانی میخواهد. در تبصره ۶ مصوبه ۲۸/۹۴/۳۰۶۰ ضمیمه آمده است عوارض تفکیک موضوع این مصوبه صرفًا در مورد اراضی است و به اعیان ها و ساختمان ها و مجتمع های مسکونی تسری ندارد. برخلاف همین تبصره شهرداری مذکور از ملک شاکی که دارای سند ششدانگ ساختمانی است برابر رسید شماره ۰۰۰۰۰۷/۳۸ عوارض تفکیک اخذ کرده است. اضافه بر آن با وجود پرداخت عوارض زیربنا و تراکم و جریمه تاکنون از صدور مجوز تعمیر یا ساخت خودداری نموده است. با این وضع برخلاف تمام مواد قانونی فوق مالک در قبال ملک خود هیچگونه اختیاری ندارد و ساختمان چون به موقع تعمیر نشده است برابر نظر کارشناس خود شهرداری، موجود در پرونده بر اثر بارندگی و غیره به مخروبه ای تبدیل شده است. علی ایحال با عنایت به دلایل و مستندات قانونی فوق و به استناد قسمت دوم اصل ۱۷۰ قانون اساسی و مواد ۱ ،۴۱ ،۴۲ و بند ۱ از ماده ۱۹ قانون دیـوان عـدالت اداری ابطال مصوبات تکراری مـذکور و خسارات ناشی از آنها از قبیل وجوه دریافتی بابت عوارض تفکیک و اتلاف وقت و تخریب بنا و گرانی مصالح و اجرت کار که به منظور اخذ عوارض تفکیک از سال ۱۳۹۲ تاکنون به طول انجامیده است مورد استدعاست.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

” جناب آقای امینی

رییس محترم شورای اسلامی شهر اصفهان

سالم علیکم

پس از حمد خدا و درود و صلوات بر محمد و آل محمد، با مفاد نامه های مطروحه زیر در خصوص تعرفه های عوارض محلی پیشنهادی آن شورای محترم که بر اساس بند ۱۶ ماده ۷۱ و ماده ۷۷ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شورای اسلامی کشور مصوب سال ۱۳۷۵ و اصلاحات بعدی آن پیشنهاد شده، به استناد بند ۱۱ تفویض اختیار شماره ۱۱۸۳۸۶/۱/۳/۳۴ ـ ۱۳۹۲/۱۰/۱۴ وزیر کشور با رعایت اصلاحات و نکات زیر موافقت میگردد. لذا مقتضی است دستور فرمایید تعرفه های مورد قبول حداکثر تا تاریخ ۱۳۹۴/۱۱/۱۵ اعلام عمومی شود و نسبت به الحاق و جایگزینی تعرفه های اصلاحی به جای تعرفه های قبلی اقدام قانونی به عمل آید. ضمنًا ضرورت دارد نظارت و مراقبت کامل و کافی بر اجرای آن از ابتدای سال ۱۳۹۵ به عمل آورده و از دریافت هرگونه وجهی اضافه بر تعرفه های مصوب و موارد تصریح شده در قوانین و مقررات جدًا خودداری نمایند:

الف: در خصوص تعرفه پیشنهادی وصول عوارض قطعات تفکیک باقی مانده اراضی با مساحت تا ۵۰۰ مترمربع موضوع نامه شماره ۲۸/۹۴/۳۰۶۰ ـ ۱۳۹۴/۸/۴ آن شورای با رعایت اصلاحات و نکات زیر مورد موافقت قرار گرفت:

۱ـ با عوارض بندهای یک تا هفت مصوبه موضوع نامه ی پیش گفته آن شورا به میزان ۲۰ برابر قیمت منطقه بندی موافقت میگردد.

۲ـ در خصوص اراضی ساخته شده قبل از سال ۸۳ طبق مصوبه شماره ۲۸/۱۱۰/۴۱۵۸ ـ ۱۳۸۴/۱۱/۱۹ آن شورای اقدام شود.

۳ـ در خصوص سایر اراضی با مساحت تا ۵۰۰ مترمربع خارج از شمول قانون اصلاح ماده ۱۰۱ قانون شهرداری با ضریب ۴۰ برابر قیمت منطقه بندی در مناطق ۱۵ گانه شهر اصفهان با رعایت توضیحات و تبصره های یک تا شش به غیراز تبصره ۲ ذیل بند ۹ نامه شورای اسلامی شهر اصفهان محاسبه و وصول شود. (مفاد تبصره ۲ ذیل بند ۹ نامه مذکور مورد موافقت نمیباشد.) بدیهی است برای هر پلاک صرفًا یک مرتبه محاسبه عوارض تفکیک امکانپذیر بوده و در صورت شمول ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداریها به یک پلاک مبلغ دیگر بابت عوارض تفکیک قابل محاسبه و وصول نمیباشد.

ب ـ با مفاد نامه شماره ۲۸/۹۴/۳۹۷۲ ـ ۱۳۹۴/۱۰/۱ آن شورای در خصوص تعرفه پیشنهادی نحوه محاسبه یک واحد پارکینگ برای واحدهای تجاری و دفاتر کار با توجه به ضوابط طرح تفصیلی شهر اصفهان موافقت نمیگردد.

ج ـ با مفاد نامه شماره ۲۸/۹۴/۳۹۷۳ ـ ۱۳۹۴/۱۰/۱۰ آن شورای در خصوص تعرفه پیشنهادی صدور مجوز تخریب و بازسازی واحدهای تجاری قدیمی و ساخته شده در کاربریهای مختلف، موافقت نمیگردد.

د ـ با مفاد نامه شماره ۲۸/۹۴/۴۴۷۶ ـ ۱۳۹۴/۱۱/۸ آن شورای با رعایت اصلاحات و نکات زیر موافقت می گردد:

۱ـ عدم موافقت با تبصره یک پیشنهادی شهرداری که در مصوبه آن شورا نیز تعیین تکلیف نشده است.

۲ـ تبصره پنج لایحه پیشنهادی شهرداری که به تصویب شورای شهر اصفهان نیز رسیده، در صورتی که عوارض کسب و پیشه سالیانه توسط شهرداری در موعد قانونی به مؤدی ابلاغ و مؤدی از پرداخت آن خودداری نماید عوارض مذکور به نرخ سال بعد از دوره زمانی ابلاغ شده به مؤدی قابل محاسبه و وصول بوده قابلیت اجرایی خواهد شد. لذا ضرورت دارد مراتب در قبوض کسب و پیشه صادره سالیانه توسط شهرداری قید و به اتحادیه ها و مجامع امور صنفی شهر اصفهان نیز در ابتدای سال اطلاع رسانی شود.

هـ ـ با مفاد نامه شماره ۲۸/۹۴/۴۵۲۰ ـ ۱۳۹۴/۱۱/۱۱ آن شورای در خصوص تعرفه پیشنهادی عوارض ارزش افزوده بر تراکم های ساختمانی با رعایت نکات و موارد زیر موافقت میشود:

۱ـ با عنایت به احداث خیابان های جدید در مناطق ۷ و ۱۴ شهرداری که باعث تغییر و تحول کلی در قیمت های این دو منطقه گردیده، با جداول پیشنهادی ارزش افزوده بر تراکم های ساختمانی در کاربریهای مسکونی و تجاری این دو منطقه طبق مصوبه شورای اسلامی شهر اصفهان عینًا موافقت میگردد.

۲ـ در سایر مناطق شهر اصفهان با افزایش های انجام شده تا سقف بیست درصد در کاربریهای مسکونی و در کاربریهای تجاری تا سقف ۲۵ درصد مورد موافقت بوده و پلاکهای بر (اول) خیابان های جدیدالاحداث در سال ۱۳۹۴ پیشنهاد آن شورا تأیید میگردد.

نکته ۱ :قیمت ردیف هایی که کمتر از حداکثر اعلامی پیشنهاد افزایش داشته، مطابق مصوبه آن شورا اقدام شود.

نکته ۲ :برای متراژ زیربنای مشمول عوارض ارزش افزوده بر تراکم ساختمانی عوارض زیربنا قابل محاسبه وصول نمیباشد.

۶ ـ با مفاد نامه شماره ۲۸/۹۴/۴۵۲۸ ـ ۱۳۹۴/۱۱/۱۲ شورای اسلامی شهر اصفهان در خصوص استفساریه شهردار مبنی بر اصلاح بند (الف) تبصره یک دفترچه ارزش افزوده بر تراکم ساختمانی مسکونی با رعایت ضوابط و قوانین و مقررات مربوطه موافقت میگردد. ضمنًا در کلیه عوارضات محلی که بر مبنای قیمت منطقه بندی تعیین و محاسبه میشود ملاک محاسبه در سال ۱۳۹۵ قیمت منطقه بندی سال ۱۳۹۴ میباشد و کلیه جداول مربوط به عوارض ارزش افزوده بر تراکم های ساختمانی و کسب و پیشه ممهور به مهر آن شورا و دفتر امور شهری و شوراهاست. “

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر بازرسی مدیریت عملکرد و امور حقوقی استانداری اصفهان به موجب لایحه شماره ۳۶۴۹۲/۱۴/۲۰ ـ ۲۲/۴/۱۴۰۰ توضیح داده است که:

” بازگشت به ابلاغیه مورخ ۱۴۰۰/۳/۱۲ موضوع پرونده شماره ۹۷۰۹۹۸۰۹۰۵۸۰۲۰۸ و کلاسه ۹۷۰۳۹۹۱ در خصوص شکایت آقای فرهاد قنبری زاده به استحضار میرساند، پاسخ قبلاً طی شماره ۲۸/۹۸/۲۳۷۳ ـ ۱۳۹۸/۷/۴ شورای اسلامی شهر اصفهان عنوان آن مرجع ارسال گردیده و به قرار زیر است:

” مصوبه شورای اسلامی شهر اصفهان از نظر مبنا متفاوت از مصوبات شورای اسلامی سایر شهرها بوده و در راستای اجرای ماده ۱۰۱ قانون شهرداری به تصویب رسیده و مغایرت و تعارضی با ماده قانونی مذکور ندارد. با این توضیح که:

اولاً: مصوبه مورد اعتراض درخصوص اراضی است که مشمول ماده ۱۰۱ قانون مرقوم میباشند لکن به سبب آنکه: الف ـ اراضی مذکور از سوی مالکین به صورت غیرقانونی و بدون نظارت شهرداری تفکیک گردیده اند. ب ـ در وضعیت فعلی به لحاظ خرد شدن پلاک اصلی امکان اعمال و اجرای ماده ۱۰۱ برای ایشان فراهم نگردیده است. پ ـ هیچگونه سهمی بابت تفکیک پلاک اصلی تاکنون به شهرداری پرداخت نشده به تصویب رسیده است. موید مراتب فوق بند ۱ مصوبه مذکور میباشد که عنوان داشته «تفکیک هایی که به تأیید شهرداری رسیده و ممهور به مهر واحد شهرسازی است، مشمول تعلق عوارض تفکیک نمیباشند.» بنابراین آنچه مسلم و غیرقابل انکار است اینکه مالکین اراضی یاد شده قانونًا مکلف به پرداخت سهم تفکیک به شهرداری بوده و مصوبه مذکور راهکاری است برای اخذ عوارضی که وصول آن طبق قانون بر ذمه تفکیک کننده قرار گرفته و از آن بابت مکلف به پرداخت آن میباشد. لذا مصوبه شورای اسلامی شهر اصفهان نه تنها مغایرتی با قوانین و مقررات ندارد بلکه صرفًا در جهت اجرا و اعمال ماده۱۰۱ قانون شهرداری بوده است.

ثانیًا: در برخی از موارد مالکین علی رغم عدم اجرای تکلیف قانونی و بدون پرداخت حقوق قانونی متعلقه موفق به اخذ سند رسمی مالکیت از طریق ماده ۱۴۷ قانون ثبت اسناد و املاک شده و نتیجه این امر، تشکیل پلاکهایی است که مغایرت فاحشی با اصول و ضوابط شهرسازی و بالاخص عدم لحاظ شوارع و معابر و سهم خدماتی خواهد داشت. به بیان دیگر عدم مراجعه به شهرداری در هنگام تفکیک موجب عدم رعایت اصول و ضوابط شهرسازی مربوط به تفکیک پلاکها میگردد. لذا تصویب مصوبه مورد اعتراض به جهت نظارت بر تفکیک پلاکها مطابق اصول و ضوابط شهرسازی و رعایت سهم خدماتی، معابر و شوارع و سایر مقررات مربوطه بوده و مغایرتی با قوانین و مقررات ندارد.

ثالثًا: همان طور که مستحضرید هیأت تخصصی دیوان عدالت اداری طی دادنامه شماره ۹۷۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۱۲۱ـ ۱۳۹۷/۵/۳۰ صراحتًا تهیه دستورالعمل توسط شورای اسلامی شهرها در جهت اجرای ماده ۱۰۱ قانون شهرداری را مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص ننموده است و شکایت مطروحه در خصوص مصوبه شورای اسلامی شهر گرگان را رد نموده است.

رابعًا: مبنا قرار دادن ماده ۱۰۱ قانون شهرداری در مورد اخذ عوارض اراضی کمتر از ۵۰۰ متر نمیتواند صحیح باشد، زیرا ماده ۱۰۱ صرفًا در مقام بیان نحوه پرداخت حق السهم شهرداریها از اراضی بیشتر از ۵۰۰ متر است و حکومتی بر سایر اراضی و اخذ عوارض از اراضی کمتر از ۵۰۰ متر که تخصصًا از شمول ماده ۱۰۱ خارج هستند ندارد و در واقع آنچه در شورای اسلامی شهر اصفهان تصویب شده مبتنی بر قواعد کلی مربوط به وضع عوارض و اختیارات شوراها در این باب از جمله بند ۱۶ ماده ۷۱ قانون شوراها و تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده است که مانع قانونی ندارد.”

در پاسخ به ادعای شاکیان مبنی برخلاف شرع بودن مقررات مورد شکایت، قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۲۱۸۰۱/۱۰۲/۹۹ ـ  ۲۶/۱۱/۳۹۹ اعلام کرده است:

” موضوع کل مصوبه شماره ۲۸/۹۴/۳۰۶۰ ـ ۱۳۹۴/۸/۴ شورای اسلامی شهر اصفهان در خصوص چگونگی محاسبه و وصول عوارض قطعات تفکیکی باقیمانده اراضی با مساحت ۵۰۰ مترمربع و نامه شماره ۲۰/۱/۸۶۳۹۹ ـ ۱۳۹۴/۱۲/۱۴ وزارت کشور در خصوص تأیید مصوبه مذکور، در جلسه مورخ ۱۳۹۹/۱۰/۲۵ فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر میگردد:

در صورتی که شورای اسلامی شهر اصفهان از جهت قـانونی حق جعل عوارض مذکور را داشته باشد و عوارض وضع شده متضمن اجحـاف نباشد، مصوبـه مـورد شکایت و به تبع آن، نامـه وزارت کشور در حـدود تأیید مصوبه مذکور، خلاف شرع نمیباشد. تشخیص این امر بر عهده دیوان عدالت اداری است. “

در خصوص خواسته دیگر شاکی مبنی بر ابطال مصوبه شماره ۳۰۶۰/۹۴/۲۸ ـ ۱۳۹۴/۸/۴ شورای اسلامی شهر اصفهان به جهت اینکه موضوع پیشتر در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری رسیدگی شده و منتهی به صدور دادنامه شماره ۱۱۵۲ـ ۱۳۹۹/۹/۲۵ صادر شده است بنابراین معاون قضایی دیوان عدالت اداری در اجرای ماده ۸۵ قانون دیوان عدالت اداری طی دادنامه شماره ۲۲۹۵ ـ ۱۴۰۰/۸/۲۲ قرار رد شکایت به واسطه رسیدگی قبلی و انتفاء رسیدگی مجدد صادر کرده است ولی مصوبه مذکور از ُبعد شرعی در دستورکار هیأت عمومی قرار گرفت.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۰/۹/۲۳ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

با توجه به اینکه در آرای متعدد هیأت عمومی دیوان عدالت اداری از جمله دادنامه شماره ۳۱۵ ـ ۱۳۹۶/۴/۱۳ این هیأت، وضع عوارض برای تفکیک در تمام اشکال آن توسط شوراهای اسلامی شهر مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص و ابطال شده است و از طرفی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری پیشتر به موجب دادنامه شماره ۱۱۵۲ـ ۱۳۹۹/۹/۲۵ مصوبه شماره ۲۸/۹۴/۳۰۶۰ ـ ۱۳۹۴/۸/۴ را به دلیل مغایرت با قانون و خارج بودن از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر ابطال کرده است، بنابراین مصوبه یاد شده شورای اسلامی شهر اصفهان و نامه شماره ۲۰/۱/۸۶۳۹۹ ـ ۱۳۹۴/۱۲/۱۴ استانـداری اصفهان که متضمن موافقت با اخـذ عوارض تفکیک توسط شورای اسلامی شهر اصفهان است، به دلیل اینکه مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر و استانداری اصفهان وضع شده، حسب نظر شورای نگهبان خلاف شرع نیز هست، مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و تبصره ۲ ماده ۸۴ و ماده ۸۷ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال میشود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری