رای شماره ۱۷۸۱۸۹ هيات عمومی ديوان عدالت اداری

با موضوع: بند ۴ و تبصره ذيل آن (موضوع تبصره ۱۱ ماده ۱۰۰ قانون شهرداري) در مورد ارزش معاملاتي ساختمان در سال ۱۴۰۰ که به تصويب شوراي اسلامي شهر کرمانشاه رسيده، خلاف قانون و خارج از حدود اختيار نيست و ابطال نشد

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۰۱۷۸۱۸۹ مورخ ۲۸/۱/۱۴۰۳ با موضوع: «بند ۴ و تبصره ذیل آن (موضوع تبصره ۱۱ ماده ۱۰۰ قانون شهرداری) در مورد ارزش معاملاتی ساختمان در سال ۱۴۰۰ که به تصویب شورای اسلامی شهر کرمانشاه رسیده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار نیست و ابطال نشد.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد .

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۳/۱/۲۸ شماره دادنامه: ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۰۱۷۸۱۸۹

شماره پرونده: ۰۱۰۷۴۶۴

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

طرف شکایت: شورای اسلامی شهر کرمانشاه

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۴ و تبصره ذیل آن از دفترچه ارزش معامالتی سال ۱۴۰۰ مصوب شورای اسلامی شهر کرمانشاه

گردش کار: بازرس قضایی و سرپرست معاونت حقوقی نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره ۳۶۲۲۸۰ مورخ ۱۴۰۱/۱۱/۱۶ اعلام کرده است:

“احترامًا مصوبات شورای اسلامی شهر کرمانشاه از جهت انطباق با قانون در این سازمان مورد بررسی قرار گرفته که نتیجه آن به شرح ذیل جهت استحضار و اقدام شایسته قانونی اعلام میشود:

شورای اسلامی شهر کرمانشاه طی بند یک مصوبه شماره ۴۰ مورخ ۱۴۰۰/۱۱/۱۰ در راستای موضوع تبصره یازده ماده صد قانون شهرداریها اقدام به تصویب دفترچه ارزش معاملاتی سال ۱۴۰۰ شهرداری کرمانشاه نموده است.در بند ۴ دفترچه مذکور مقرر گردیده است: «ارزش معاملاتی طبقات مازاد بر پروانه ساختمانی مسکونی و تجاری و سایر کاربری هایی که خارج از تراکم مصوب ضوابط طرح تفصیلی (تراکم تشویقی) میباشند جهت احداث یک طبقه با ضریب ۲ و طبقه دوم با ضریب ۳ و طبقه سوم با ضریب ۴ و برای سایر طبقات با یک ضریب بالاتر لحاظ میگردد». همچنین مطابق تبصره ذیل بند ۴ دفترچه مزبور مقرر شده است: «طبقات مازاد بر پروانه و در قالب تراکم مصوب طرح تفصیلی و پیش آمدگی سمت معبر ۱/۵ برابر ارزش معاملاتی در جداول مربوط لحاظ میگردد».

با توجه به مصوبه فوق، اگر مالکی حدفاصل پروانه و تراکم مصوب طرح تفصیلی طبقه مازاد احداث نماید در زمان اعمال جریمه ارزش معاملاتی زیربنای احداثی ۱/۵ برابر ارزش معاملاتی پایه مبنای محاسبه جریمه قرار میگیرد و اگر مالک بیش از پروانه و تراکم مصوب طرح تفصیلی طبقه مازاد احداث نماید به ازای هر طبقه مازاد مطابق ضرایب مندرج در بند ۴ ارزش معاملاتی طبقات تغییر پیدا میکند.  همچنین اگر مالکی در تمامی طبقات احداثی (در حد پروانه و یا مازاد آن) اقدام به احداث پیشآمدگی در معبر نماید ارزش معاملاتی زیربنای احداثی در پیش آمدگی ۱/۵ برابر ارزش معاملاتی پایه مبنای محاسبه جریمه قرار میگیرد. این در حالی است که:

۱ـ قانونگذار در تبصره های ۲ و ۳ ماده ۱۰۰ قانون شهرداری به صراحت عنوان داشته است که میزان جریمه با توجه به موقعیت ملک ازنظر مکانی (در بر خیابانهای اصلی یا خیابان فرعی و یا کوچه بن باز یا بن بست) و متناسب با نوع استفاده از فضای ایجاد شده و نوع ساختمان از نظر مصالح مصرفی باشد، قابل تعیین میباشد. به عبارتی در تعیین جریمه موقعیت زیربنای احداثی در طبقات را ملاک عمل قرار نداده است. از طرفی میزان آن را برای هر مترمربع در محدوده نیم و سه برابر ارزش معاملاتی تعریف نموده است به عبارتی اعضای کمیسیون ماده صد میتوانند متناسب با شرایط زیربنای احداثی با متخلفین ساختمانی برخورد و آنان را از حیث تعیین جریمه مجازات نمایند.

۲ـ مطابق بند (الف) ماده ۶۴ قانون اصلاح قانون مالیاتهای مستقیم مصوب سال ۱۳۹۴، ارزش معاملاتی ساختمان با توجه به موقعیت مکانی ملک براساس مصالح (اسکلت فلزی یا بتون آرمه یا اسکلت بتونی سوله و غیره) و قدمت و تراکم و طریقه استفاده از آن (کاربری مسکونی، تجاری، اداری، آموزشی، بهداشتی، خدماتی و غیره) و نوع مالکیت (عرصه و اعیان) قابل تعیین میباشد و ارزش معاملاتی زیربنای احداثی ارتباطی با موقعیت طبقه و یا زیربنای احداثی در سمت معبر ندارد.

۳ـ در موارد مشابه، مصوبه شورای اسلامی سایر شهرها به موجب رأی شماره ۶۴۴ مورخ ۱۳۹۲/۹/۱۸ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به دلیل عدم رعایت متغیرهای مندرج در ماده ۶۴ قانون مالیاتهای مستقیم در تعیین ارزش معاملاتی ساختمانهای شهر، ابطال شده است.

بنا به مراتب بند ۴ دفترچه ارزش معاملاتی سال ۱۴۰۰ شهرداری کرمانشاه و تبصره ذیل آن مبنی بر اعمال ارزش معاملاتی متفاوت برای ۱ مترمربع ساختمان در طبقات مختلف و همچنین تعیین ارزش معاملاتی متفاوت برای ۱ متر بنا در بخش های پیش آمدگی سمت حیاط و معبر با متغیرهای مندرج در بند (الف) ماده ۶۴ قانون مالیاتهای مستقیم و رأی هیات عمومی و خارج از حدود اختیارات واضع تشخیص است و ابطال آن در هیأت عمومی از تاریخ تصویب مورد تقاضا میباشد.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر میباشد:

“ارزش معاملاتی کمیسیون ماده صد موضوع تبصره یازده ماده صد قانون شهرداریها شهرداری کرمانشاه سال ۱۴۰۰

ارزش معاملاتی سال ۱۴۰۰

«موضوع تبصره یازده ماده صد قانون شهرداریها»

…….

بند:۴ ارزش معاملاتی طبقات مازاد بر پروانه ساختمانی مسکونی و تجاری و سایر کاربریهایی که خارج از تراکم مصوب ضوابط طرح تفصیلی (تراکم تشویقی) میباشند جهت احداث یک طبقه با ضریب ۲ و طبقه دوم با ضریب ۳ و طبقه سوم باضریب ۴ و برای سایر طبقات با یک ضریب بالاتر لحاظ میگردد.

تبصره: طبقات اضافه بر پروانه و در قالب تراکم مصوب طرح تفصیلی و نیز کلیه پیش آمدگی های سمت معبر ۱/۵ برابر ارزش معاملاتی در جدول مربوط لحاظ میگردد.

……….

ـ رئیس شورای اسلامی شهر کرمانشاه”

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر کرمانشاه به موجب لایحه به شماره /۳۴۸ش مورخ ۱۴۰۲/۲/۲۴ به طور خلاصه توضیح داده است که:

“با نگاه اجمالی به ماده صد، مبین این نکته است که ماده صد به کلیه عملیات عمرانی تسری یافته و عملیات عمرانی نیز علاوه بر ساختمان، شامل اقدامات و عملیاتی نظیر تفکیک، افراز، طبقه بندی، دیوارکشی و امثالهم میباشد و تجویز از این لحاظ که قانونگذار قصد داشته به شهرداری اجازه بدهد که بتواند با هدف و صیانت هرچه بیشتر از طرح تفصیلی شهر و به منظور احتراز از بروز پدیده ساخت و ساز غیرمجاز مازاد بر تراکم مصوب در طرحهای شهری و مقابله با افراد خاطی و متجاوزین به حقوق شهروندان مبادرت به تدوین و تصویب ارزش معاملاتی طبقات احداثی مازاد بر تراکم توسط شورای اسلامی شهر بنماید. میزان جریمه متغیر بوده و بستگی به موقعیت مکانی ملک دارد و باید با نوع استفاده از فضای ایجاد شده و مصالح آن تناسب داشته باشد. به عبارت دیگر مؤلفه هایی از قبیل خیابان اصلی، فرعی، کوچه بن بست، بن باز مأخذ تعیین جریمه هستند و مؤلفه هایی نظیر نوع استفاده از فضای ایجاد شده و نوع ساختمان از لحاظ مصالح مصرفی معیار سنجش تعادل بین جریمه و تخلف است.

ـ افزون بر آن یکی از راه های پیشگیری از تخلف و جلوگیری از تجری متخلفین که بعضًا با این تصور که در قبال تخلف، جریمه ای ناچیز را پرداخت مینمایند و در عوض با احداث طبقات خارج از پروانه و فروش تصاعدی طبقات (که در عرف نیز شاهد آن میباشیم و اساسًا طبقات بالاتر با قیمت بیشتری به فروش میرسد) به منافع سودجویانه و فرصت طلبانه خود دست مییابند و این در صورتی است که با احداث هر طبقه خارج از پروانه و بدون در نظر گرفتن طرح تفصیلی شهر موجب بروز مشکلات و معضلاتی لاینحل همچون کسری پارکینگ، اشرافیت و مزاحمت برای املاک همجوار و … میشوند. فلذا این استدلال که ارزش معاملاتی برای تمام ساختمانهای شهر به صورت یکسان و بدون توجه به عوامل مذکور تعیین گردد اجحاف و قطعًا موجب تضییع حقوق شهروندان است و با توجه به اینکه اصل بر منفعت جمعی است، چنین ادعا و استدلالی فاقد وجاهت قانونی است زیرا:

اولاً: شورای اسلامی در تصویب آیین نامه ارزش معاملاتی مذکور مأذون از قانونگذار بوده است در مصوبه اخیرالذکر نیز شورا با امعان نظر در تبصره ۱۱ ماده ۱۰۰ قانون شهرداریها با هدف صیانت هرچه بیشتر از طرح تفصیلی شهر و به منظور احتراز از بروز پدیده ساخت و ساز غیرمجاز مازاد بر تراکم مصوب در طرحهای شهری و مقابله با افراد خاطی و متجاوزین به حقوق شهروندان مبادرت به تدوین و تصویب ارزش معاملاتی طبقات احداثی مازاد بر تراکم را کرده است. هدف از تعیین جرایم ساختمانی کسب درآمد نیست بلکه کاهش جرایم و اجرای طرحهای مصوب توسعه شهری است، لذا باید در حدی باشد که عامل بازدارندگی آن حفظ شود.

ثانیًا: به موجب تبصره ۱۱ ماده ۱۰۰ قانون شهرداری، آیین نامه ارزش معاملاتی پس از تهیه توسط شهرداری و تصویب شورای اسلامی شهر مبنای محاسبه جرایم کمیسیون ماده ۱۰۰ قرار میگیرد و مواردی که باید در تعیین ارزش معاملاتی لحاظ شود شامل موقعیت مکانی، نوع استفاده از فضای ایجاد شده و مصالح مصرفی در ساختمان است، در این خصوص متغیر مرغوبیت و عدم مرغوبیت تأثیر زیادی در قیمت ساختمان دارد که بستگی به وضعیت هر شهر سایر متغیرها و سیاستگذاری های شهرسازی را نیز میتوان در تعیین ارزش معاملاتی ساختمان (موضوع تبصره ۱۱ ماده ۱۰۰) دخالت داد.

ثالثًا: ارزش معاملاتی براساس بند (ج) ماده ۶۴ قانون مالیاتهای مستقیم توسط کمیسیون تقویم املاک تعیین که قیمت ساختمان با توجه به نوع مصالح (اسکلت فلزی یا بتن، یا اسکلت بتونی و سوله و…) و قدمت و تراکم و طریقه استفاده از آن (مسکونی، تجاری، خدماتی و…) و نوع مالکیت از نظر عرصه و اعیان و موقعیت مکانی ملک (مجاورت خیابانهای فرعی یا اصلی و…) تعیین میشود که پس از یک ماه از تاریخ تصویب نهایی کمیسیون تقویم امالک در مراکز استانها و شهرستانها لازم الاجرا و تا تعیین ارزش معاملاتی جدید معتبر است.

رابعًا: آیین نامه ارزش معاملاتی به استناد تبصره ۱۱ ماده ۱۰۰ پس از تهیه توسط شهرداری و تصویب شورای اسلامی شهر مبنی مبنای محاسبه جرایم کمیسیون ماده ۱۰۰ قرار میگیرد. در تعیین ارزش معاملاتی متغیرهای زیادی دخیل هستند، در شهر کرمانشاه با توجه به پیشینه فرهنگی، تاریخی و مذهبی و وضعیت خاص شهری همچنین با در نظر گرفتن ارزش منطقه، سطح اشغال، نوع استفاده، مصالح مصرفی ارزش معاملاتی تعیین و تشریفات قانونی در این خصوص کاملاً رعایت شده است. شورای اسلامی شهر کرمانشاه با در نظر گرفتن کلیه موارد قانونی از قبیل تراکم مجاز و سطح اشغال طبق نقشه های مصوب شهر و توجه ویژه به این نکته که سازه مازاد بر تراکم قانونی مزاحمت زیادی برای مجاورین ایجاد مینماید و مشرفیت بنای احداثی نسبت به املاک مجاور با توجه به علقه دینی و مذهبی مردم کرمانشاه که این امر باعث تضییع حقوق شهروندی خواهد شد، ارزش معاملاتی هر مترمربع در مؤلفه های تعیین جریمه برای ارتفاع خارج از تراکم قانونی و مجوز با حفظ حقوق کلیه شهروندان و در نظر گرفتن اوضاع فرهنگی و مذهبی شهر اعمال شده است و شورای اسلامی شهر کرمانشاه کاملاً مطابق با قانون، آیین نامه ارزش معاملاتی ساختمان را تصویب کرده و شورای اسلامی شهر کرمانشاه با اذن قانونگذار و تجویز آن در تبصره ۱۱ ماده ۱۰۰ و اختیارات شورای اسلامی شهر به شرح مقرر در ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵ توسط شهرداری تهیه و شورای اسلامی شهر کرمانشاه آنها را تصویب کرده است و مغایرتی با قانون ندارد.»

شاکی مدعی است که مصوبه مورد بحث خارج از صلاحیت شورای شهر بوده است و در تمامی مندرجات دادخواست هیچ دلیل و مستندی جهت اثبات غیرقانونی بودن یا غیرشرعی بودن مصوبه اعلام و ارائه ننموده، بلکه تمامی تلاش خواهان در متن دادخواست صرفًا با تفسیر به رأی و به زعم خود خواستار خروج صلاحیت شورا در تصویب مصوبه مزبور میباشد و کمترین توجهی به لفظ فضای ایجاد شده که همانا طبقات احداثی مازاد بر مفاد پروانه یا تراکم و مغایر طرح تفصیلی شهر میباشد ننموده اند و حتی اهداف قانونگذار را که پس از سالها ماده صد را تصویب و به قانون شهرداریها الحاق نموده مدنظر قرار ندادهاند. تأکید و تأمل بر هدف مقنن یقینًا تأکید بر پیشگیری از تخلفات مشابه در آینده بوده و تمهیداتی نظیر وضع مقررات در ماده ۱۰۰ در همین راستا بوده است و با توجه به مطالب قبلی و مستندًا به درایت قانونگذار که آگاهانه و بخردانه مؤلفه های مصرحه در تباصر یازده گانه ماده صد را (خصوصًا فضای ایجاد شده که همانا منظور طبقات احداثی مازاد بر مفاد پروانه یا تراکم و مغایر طرح تفصیلی شهر میباشد) قائل شده است و برخالف اعلام و برداشت ناصواب خواهان، مصوبه مورد نظر برگرفته از قانون ارزش معامالتی اعیانی ناظر بر ماده ۶۴ قانون مالیاتهای مستقیم که صراحتًا به عواملی نظیر قیمت ساختمان با توجه به مصالح، قدمت و تراکم و… اشاره دارد میباشد. بنابراین برای درک صحیح عبارت ماده صد ضمن توجه به قانون ارزش معاملاتی اعیانی ناظر بر ماده ۶۴ قانون مالیاتهای مستقیم و کلیت قانون شهرداری، میتوان از مفاد ماده و تبصره های آن کمک گرفت. در واقع اگر نتوان از باب بازدارندگی و جلوگیری از افزایش تخلفات ساختمانی (به خصوص اجرای طبقات مازاد بر تراکم مصوب) تمهیدات و عوامل مؤثر بازدارندگی در نظر گرفت مشکلات و معضلاتی لاینحل از قبیل؛ ۱ـ کسر پارکینگ و پارک خودروی مالکین این طبقات در کوچه و معابر و بالتبع سد معبر و آلودگی های صوتی و بصری و احتمال افزایش سرقت و ورود خسارات به اموال شهروندان میشود. ۲ـ سرانه واحدهای مسکونی رعایت نمیشود و بالتبع تراکم و تجمع خانوار در محله فراتر از استانداردهای مصوب ایجاد و مشکلات خدماتی را در محله و منطقه موجب خواهد شد. ۳ـ تخلفات در طبقات مازاد باعث اختالل و آلودگی بصری در سیمای شهری و خط آسمان در معابر میگردد. ۴ـ سایه اندازی و اشرافیت طبقات مازاد باعث تضییع حقوق ساختمانهای همجوار و مقابل میشود. مضافًا اینکه آنچه حائز اهمیت است: برابر آمار کمیسیون ماده صد، اجرای این مهم در این مدت کوتاه موجب کاهش مؤثر در ایجاد طبقات مازاد شده است و به طور قطع یقین در دراز مدت تأثیر بسیار بیشتر خواهد شد. استدعای اتخاذ تصمیم شرعی و قانونی را در راستای عوامل مؤثر در بازدارندگی تخلفات و صیانت هرچه بیشتر از طرح تفصیلی شهر و مفاد پروانههای ساختمانی و ایضًا به منظور احتراز از بروز پدیده ساخت و ساز غیرمجاز و مقابله با افراد خاطی و متجاوزین به حقوق شهروندان مورد تقاضاست.”

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۳/۱/۲۸ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

براساس تبصره ۱۱ ماده ۱۰۰ قانون شهرداری، تصویب آیین نامه معاملاتی ساختمان بعد از پیشنهاد شهرداری از جمله وظایف و مسئولیتهای شوراهای اسلامی شهر بوده و هر سال یک بار هم قابل تجدیدنظر است و ارزش معاملاتی مندرج در ماده ۶۴ قانون مالیاتهای مستقیم مربوط به مالیات بوده و ارتباطی با ارزش معاملاتی ساختمان ندارد تا ناسخ تبصره ۱۱ ماده ۱۰۰ قانون شهرداری باشد و براساس آراء مختلف هیأت عمومی دیوان عدالت اداری از جمله دادنامه شماره ۱۹۴ مورخ ۱۳۸۵/۳/۲۸ این هیأت، تصویب آیین نامه ارزش معاملاتی توسط شوراهای اسلامی مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص نگردیده است. بنا به مراتب فوق، بند ۴ و تبصره ذیل آن (موضوع تبصره ۱۱ ماده ۱۰۰ قانون شهرداری) در مورد ارزش معاملاتی ساختمان در سال ۱۴۰۰ که به تصویب شورای اسلامی شهر کرمانشاه رسیده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار نیست و ابطال نشد. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری