رای شماره ۱۳۹۶۵۰۷ هيات عمومی ديوان عدالت اداری

با موضوع: مواد ۸ و ۱۴ از تعرفه عوارض و بهاي خدمات سال ۱۴۰۰ شوراي اسلامي شهر اردبيل تحت عنوان «بهاي خدمات سازمان سيما منظر» و «نحوه استرداد عوارض» از تاريخ تصويب ابطال شد

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۱۳۹۶۵۰۷مورخ ۱۴۰۲/۵/۳۱ با موضوع: «مواد ۸ و ۱۴ از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۴۰۰ شورای اسلامی شهر اردبیل تحت عنوان «بهای خدمات سازمان سیما منظر» و «نحوه استرداد عوارض» از تاریخ تصویب ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۲/۵/۳۱ شماره دادنامه: ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۱۳۹۶۵۰۷

شماره پرونده: ۰۱۰۶۹۲۱

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

طرف شکایت: شورای اسلامی شهر اردبیل

موضوع شکایت و خواسته: ابطال مواد ۸ و ۱۴ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۴۰۰ شورای اسلامی شهر اردبیل

گردش کار: بازرس قضایی و سرپرست معاونت حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره ۲۹۳۲۰۴ مورخ ۱۴۰۱/۹/۱۹ اعلام کرده است که:

“مصوبات شورای اسلامی شهر اردبیل در سال ۱۴۰۰ از جهت انطباق با قانون در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت که نتیجه آن به شرح زیر جهت استحضار و اقدام شایسته قانونی اعلام میشود:

۱ـ طبق بند (ب) ماده ۷ تعرفه عوارض شورای اسلامی شهر اردبیل مبلغی تحت عنوان عوارض صدور مجوز رفع خطر و مجوز دیوار کشی از شهروندان اخذ میگردد. در حالی که وظیفه و تکلیف شهرداری در ماده ۱۰۰ قانون شهرداریها در خصوص اراضی غیر محصور و رها شده مشخص شده و میتوانند در مرحله اول به مالک اخطار کنند که اراضی را محصور نمایند و از حیث زیست محیطی پاکسازی کنند و در صورت عدم اجراء، شهرداری مکلف است اراضی را به نحو مناسبی محصور و هزینه های آن را از مالکین دریافت نماید و با توجه به اینکه مالکین این اراضی طبق ماده ۲ قانون نوسازی و عمران شهری، عوارض نوسازی پرداخت مینمایند و با توجه به اینکه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری طی آرای شماره ۵۵۶ مورخ ۱۳۸۷/۸/۱۹ ،۱۸۵۰ مورخ ۱۳۹۱/۱۱/۱۳ و ۹۵۵ مورخ ۱۳۹۶/۹/۲۸ اخذ این گونه عوارض را مغایر قانون و خارج از اختیارات دانسته است، بنابراین تبصره۱ بند (ب) ماده ۷ تعرفه عوارض شورای اسلامی شهر اردبیل تحت عنوان شرایط صدور مجوز دیوارکشی از تعرفه عوارض سال ۱۴۰۰ شهرداری اردبیل مغایر با قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی شورای اسلامی شهر اردبیل است.

۲ـ طبق ماده ۸ تعرفه عوارض سال ۱۴۰۰ مصوب شورای اسلامی شهر اردبیل، مقرر شده است که مبلغی تحت عنوان بهاء خدمات سازمان سیما منظر از شهروندان اخذ گردد. این در حالی است که در ماده ۱۷۴ قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران به کاهش عوارض صدور پروانه اشاره شده و با عنایت به اینکه در قوانین مربوط به گسترش فضای سبز در شهرها، عوارض پیش بینی نشده است و وضع عوارض فضای سبز در هنگام صدور پروانه موجب افزایش عوارض صدور پروانه خواهد شد، بنابراین مصوبه مورد اشاره (ماده ۸) در قسمت وضع عوارض فضای سبز مغایر با قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر اردبیل موضوع ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵ میباشد.

۳ـ طبق بند اول ماده ۱۴ تعرفه عوارض شورای اسلامی شهر اردبیل در سال ۱۴۰۰ ،مبلغی تحت عنوان کارمزد استرداد عوارض از شهروندان اخذ میگردد. در حالی که تعیین مجازات، جریمه و کارمزد برای انجام دادن یا ندادن امری برای شهروندان از وظایف قانونگذار بوده و در تبصره ۳ ماده ۶۲ قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه جمهوی اسلامی ایران به آن اشاره شده است و در بند ۱۶ تا ۲۶ ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی، اختیاری برای تعیین کارمزد برای مسترد کردن عوارض صدور پروانه ساختمانی که به نوعی امکان احداث وجود ندارد؛ تجویز نشده است.

بنا به مراتب فوق، بند (ب) ماده ۷ و مواد ۸ و ۱۴ تعرفه عوارض شورای اسلامی شهر اردبیل در سال ۱۴۰۰ مغایر با قانون و خارج از حدود اختیارات شورای مذکور تشخیص داده شده و ابطال آنها در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری (به صورت فوق العاده و خارج از نوبت) با لحاظ ماده ۱۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مورد تقاضا میباشد.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

“تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۴۰۰ شورای اسلامی شهر اردبیل

ماده ۸ ـ بهاء خدمات سازمان سیما منظر

با عنایت به اینکه در ضوابط احداث بنا معین شده مقدار ۲۰% از فضای آزاد ملک به عنوان فضای سبز و محل کاشت درخت در نظر گرفته شود که اکثر مالکین پس از اخذ پروانه ساختمانی و پایان کار ضوابط را رعایت نمیکنند و این امر موجب میشود شهرداری به جهت تأمین سرانه فضای سبز نسبت به تهیه زمین و کاشت درخت و فضای سبز در سطوح مختلف شهر راسًا اقدام نماید بنابراین بهاء خدمات سازمان سیمامنظر به مقدار ۵% از کل عوارضات پروانه از مودیان پس از اخذ مجوز لازم از کمیسیون ماده ۵ و کمیسیون ماده صد اخذ میشود.

ماده۱۴ـ نحوه استرداد عوارض

۶ ـ پروانه ساختمانی در شرایط ذیل باطل و عوارض وصولی بعد از کسر ۵% از پرداختی نقدی به عنوان کارمزد خدمات به مؤدی مسترد خواهد شد.

الف ـ پروانه ساختمانی از سوی مراجع قضائی ابطال شده باشد.

ب ـ چنانچه مؤدی از دریافت پروانه ساختمانی قبل از صدور پروانه منصرف شود.

۶ ـ توقف احداث بنا بر اثر حوادث غیر مترقبه (ناشی از زلزله، طوفان، آتش سوزی و غیره که موجب انصراف مالک از ادامه ساختمان شود و یا ابطال پروانه به دلایل مختلف از ناحیه شهرداری بوده باشد شامل کسری ۵% کارمزد نخواهد بود.

۳ـ در زمان اصلاح نقشه، جهت کاهش زیربنا، برخلاف نظر درخواست کننده و طبق نظر کمیسیون ماده ۵ استرداد بدون کسر کارمزد بلامانع خواهد بود.”

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر اردبیل به موجب لایحه شماره ۴۹۰۰۶ مورخ ۱۴۰۱/۱۲/۱۴ توضیحاتی داده که خلاصه آن به قرار زیر است:

“۱ـ مطابق بندهای ۱ و ۲ ماده ۲۹ آیین نامه مالی شهرداری ها، عوارض از منابع درآمد شهرداریهاست. از جمله مبانی قانونی این مصوبات میتوان به بند ۱ ماده ۳۵ قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشور مصوب اول آذر ۱۳۶۱ ،بند ۱۶ ماده ۷۱ و ماده ۷۷ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب اول خرداد ۱۳۷۵ اشاره کرد.

۲ـ تعرفه عوارض مصوب هر سال صرفًا برای همان سال کارکرد دارد در ما نحن فیه با توجه به اینکه اعتراض سازمان بازرسی ناظر است بر بندهایی از تعرفه سال ۱۴۰۰ که اساسًا ملاک عمل شهرداری در سال ۱۴۰۱ نیست لذا این تعرفه به خودی خود لغو بوده و شهرداری در اخذ عوارض با تعرفه سال ۱۴۰۱ مراجعه مینماید. بنابراین شکایت حاضر به استناد قسمت اخیر ماده ۱۲۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری ناظر بر بند ۷ ماده ۸۴ قانون آیین دادرسی مدنی به لحاظ اینکه بر فرض ثبوت فاقد اثر میباشد لذا رد آن درخور میباشد.

۳ـ در خصوص اعتراض به ماده ۸ تعرفه عوارض سال ۱۴۰۰ لازم به ذکر است وفق مفاد این بند مبنای اخذ عوارض از بابت حذف فضای سبز از فضای آزاد مقرر در پروانه ساختمانی میباشد. با عنایت به اینکه شهرداری به عنوان متولی امور شهری مکلف به تأمین فضای سبز سرانه به میزان کافی بوده و تحمیل هزینه مضاعف از بابت کاهش و حذف فضای سبز در احداث ساختمانها از سوی شهروندان به خدماتی که شهرداری بایستی ارائه نماید میافزاید لذا اخذ عوارض بلامانع میباشد. چرا که پرداخت هزینه از ناحیه شهرداری در قبال قصور شهروندان مغایر با اصل شخصی بودن مسئولیت بوده و طبق قاعده اقدام هر کس مسئول عمل خود میباشد با توجه به اینکه حذف فضای سبز از بابت احداث ساختمان قصوری است که از ناحیه مالک ملک به عمل می آید و در قبال آن نیز ارزش افزوده به دست می آورد لذا عدم پرداخت هزینه تأمین فضای سبز مصداقی است برای دارا شدن بلاوجه که به نوعی در تغایر با حقوق عامه عارض نمیگردید. مع الوصف در قوانین موضوعه از جمله قانون مالیاتهای مستقیم و قانون مالیات بر ارزش افزوده نیز اخذ عوارض میباشد. بنابراین جا داشت سازمان شاکی در راستای حمایت از بیت المال و حقوق عامه و از بابت حذف فضای سبز، از این مصوبه محلی نسبت به مواردی که در قانون نسبت به آنها عوارضی تعیین نشده صحیح تلقی گردیده است. چه اینکه سازمان شاکی در دادخواست خود به صراحت اذعان نموده «در قوانین مربوط به گسترش فضای سبز در شهرها عوارض پیش بینی نشده است» این در حالیست که طبق قانون حاکم در زمان تصویب تعرفه مورد اعتراض (ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده) برقراری عوارض برای انواع کالاهای وارداتی و تولیدی و همچنین ارائه خدمات که در این قانون، تکلیف مالیات و عوارض آنها معین نشده تجویز گردیده است. قانون درآمد پایدار و هزینه های شهرداری نیز اخذ عوارض مورد تصویب شورای شهر را منطبق با قانون دانسته است.

۴ـ در خصوص بند سوم از لایحه سازمان شاکی موضوع اعتراض به بند اول ماده ۱۴ تعرفه عوارض شورای اسالمی شهر اردبیل به عرض میرساند مطابق تبصره ۳ قانون برنامه پنجم توسعه «دستگاه های اجرایی مذکور در مقابل ارائه خدمات یا اعطاء انواع مجوز حتی با توافق، مجاز به اخذ مبالغی بیش از آنچه که در قوانین و مقررات قانونی تجویز شده است، نمیباشند.» این بند به وضوح شامل مواردی است که خدمت یا مجوز صادر شده و فرآیند صدور به اتمام رسیده و متقاضی از مجوز صادره بهره مند و از منافع آن استفاده کرده است. در حالیکه موضوع تعرفه مورد اعتراض ناظر است بر مواردی که پروانه و مجوز اعطایی از شهرداری باطل شده و یا این فرآیند به اتمام نرسیده و شخص متقاضی استحقاق استرداد عوارض پرداختی را پیدا کرده است. به عبارت دیگر در خصوص تبصره مذکور عوارض و هزینه ها اخذ و دیگر قابل استرداد نیست لیکن در خصوص مصوبه شورا، عوارض و هزینه های اخذ شده مسترد میگردد لذا مبنای این دو امر متفاوت بوده و استناد به تبصره مذکور وجاهتی ندارد چرا که شهرداری در این اقدام مبلغ زایدی مطالبه نکرده است. بنابراین موضوع مطروحه ارتباطی به استناد به عمل آمده ندارد. قانون تشکیلات و وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران نیز مستندی در راستای اثبات ادعای شاکی نمیباشد. چرا که هرچند در قانون مذکور عبارتی تحت عنوان کارمزد خدمات ذکر نگردیده لیکن این امر دلیلی بر عدم اختیار شورا نمیباشد در قانون مذکور از سایر عناوینی نیز که شهرداری تحت آنها از شهروندان عوارض مطالبه میکند به میان نیامده است و اساسًا چنین امکانی نیز در قوانین موضوعه و منطق جایگاهی ندارد اگر بنا بود که قانونگذار از کلیه مواردی که تحت عنوان هزینه یا عوارض یا کارمزد و سایر موارد، اسمی به میان آورد اولاً امکان احصا وجود نداشت ثانیًا الزم به تصویب ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده نمیبود. ثالثًا تشکیل شورا در این خصوص امری عبث جلوه میکرد. از سویی این کارمزد به مأخذ عوارض محاسبه گردیده است و مبنای آن همان عوارض میباشد. بنابراین عدم ذکر اختیار شورا در قانون جهت اخذ کارمزد عوارض از بابت خدمات انجام گرفته از بابت پروانه ای که ابطال شده یا فرآیند صدور آن کامل نگردیده، به معنای عدم اختیار این شورا نیست بلکه اتفاقًا به موجب ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده این مهم موجبی برای پارلمان محلی جهت تصویب مبنای اخذ مبلغ مورد اعتراض میباشد. از سویی مستحضرید اثبات شی نفی ما عدا نمیکند مفهوم مخالف این قاعده نیز حاکم است و بنابراین استدلال سازمان شاکی بلاوجه میباشد. لازم به ذکر است در راستای صدور پروانه اقدامات متعددی از ناحیه شهرداری صورت می پذیرد صدور پروانه متشکل از مجموع عملیاتی اعم از تأیید فرم صفر یک، بازدیدهای متعدد مأموران فنی، صدور مجوز تهیه نقشه، تشکیل پرونده شهرسازی، اخذ تأیید کمیسیون های ذیربط، مهر و تأییدیه نقشه نظام مهندسی و کنترل نقشه و … میباشد که تمام این عملیات مستلزم هزینه برای شهرداری میباشد. اقتضای طی این فرآیند، پرداخت عوارض و هزینه هایی است که به صدور پروانه تعلق گرفته است. حال در فرضی که با وجود طی فرآیند مذکور، به دلایلی که منتسب به خود متقاضی است پروانه باطل یا صدور آن ابتر می ماند شهرداری مستحق هزینه هایی است که مصروف گردیده و بایستی جبران شود اتفاقًا برابر بندهای ۸ و ۲۶ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و ماده ۳۳۶ قانون مدنی تصویب بند مورد اعتراض شاکی منطبق با قانون میباشد. برابر ماده ۳۳۶ قانون مدنی هرگاه بر حسب امر دیگری اقدام به عملی نماید که برای آن عمل اجرتی بوده و یا آن شخص عادتًا مهیای آن عمل باشد عامل مستحق اجرت خود خواهد بود. بنابراین اخذ کارمزد خدمات از مأخذ عوارض به لحاظ انصراف متقاضی یا عاملی که منتسب به مشارالیه است، مبنای قانونی دارد بنابراین این وجه برخلاف تصور سازمان شاکی ماهیت جریمه و مجازات ندارد بلکه از بابت بهای خدمات اخذ میشود. لذا در این قسمت نیز شکایت شاکی باطل میباشد. بنابراین با توجه به مطالب معنونه، رد شکایت شاکی مورد استدعاست.”

در اجرای ماده ۸۴ قانون دیوان عدالت اداری پرونده به هیأت تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع شده است و هیأت مذکور به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۱۲۶۱۲۳۸ مورخ ۱۴۰۲/۵/۱۸ بند (ب) ماده ۷ شرایط صدور مجوز دیوارکشی از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۴۰۰ شورای اسلامی شهر اردبیل را قابل ابطال تشخیص نداد و رأی به رد شکایت صادر کرد. رأی مذکور به دلیل عدم اعتراض از سوی رئیس و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.

«رسیدگی به مواد ۸ و ۱۴ از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۴۰۰ شورای اسلامی شهر اردبیل در دستور کار هیأت عمومی قرار گرفت.»

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۲/۵/۳۱ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

الف. هرچند براساس بند ۱۶ ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی تعیین نوع و میزان عوارض از اختیارات شوراهای اسلامی شهر است، ولی با توجه به اینکه در قوانین مرتبط با فضای سبز از جمله قانون حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها و اصلاحیه های بعدی آن عوارض فضای سبز پیش بینی نشده و در آرای مختلف هیأت عمومی دیوان عدالت اداری از جمله رأی اخیرالصدور شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۰۳۱۲۰۷۶ مورخ ۱۴۰۲/۲/۱۲ این هیأت نیز وضع عوارض برای فضای سبز مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص و ابطال شده است، بنابراین ماده ۸ تعرفه عوارض محلی سال ۱۴۰۰ شهرداری اردبیل که تحت عنوان بهای خدمات سازمان سیمامنظر به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال میشود.

ب. با عنایت به اینکه براساس آرای متعدد هیأت عمومی دیوان عدالت اداری از جمله رأی شماره ۶۳۷۷ مورخ ۱۴۰۲/۳/۲ این هیأت تعیین ضوابط جهت استرداد عوارض در صورت انصراف از ساخت و یا تقاضای پروانه ساختمانی در مصوبات شوراهای اسلامی شهر خلاف قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص و ابطال شده است، بنابراین ماده ۱۴ تعرفه عوارض محلی سال ۱۴۰۰ شهرداری اردبیل که در رابطه با نحوه استرداد عوارض به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال میشود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری