رای شماره ھای ١۶٣٧ الی ١۶۴۶ ھیات عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: ابطال بندھای ١ و ٢ و ٣ و ۴ بخشنامه نامه شماره ١٨۵۴٢/م/خ ـ ١٣٩٧/۵/۶ (٣٩٨۶/م/س ـ ١٣٩٧/۵/۴) وزارت صنعت، معدن و تجارت

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس ھیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران

یک نسخـه از رأی ھیأت عمـومی دیوان عدالت اداری به شمـاره دادنامه ھای ٩٩٠٩٩٧٠٩٠۵٨١١۶٣٧ الی ٩٩٠٩٩٧٠٩٠۵٨١١۶۴۶ مورخ ١٣٩٩/١١/٠٧ با موضوع: «ابطال بندھای ١ و ٢ و ٣ و ۴ بخشنامه نامه شماره ١٨۵۴٢/م/خ ـ ١٣٩٧/۵/۶ (٣٩٨۶/م/س ـ ۴/ ١٣٩٧/۵) وزارت صنعت، معدن و تجارت» جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل ھیأت عمومی و ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین

شماره پرونده: ٩٩٠٢٢۴٨، ٩٩٠٠٣۶۶، ٩٨٠۴٢۶٩، ٩٨٠٣٣۵٩، ٩٨٠٣٣۵٨ ،٩٨٠٣٣۵٧ ،٩٨٠٢٩۶۵ ،٩٨٠٢۴۴۴ ،٩٨٠٢٣١۴ تاریخ دادنامه: ٧/١١/١٣٩٩ شماره دادنامه: ١۶۴۶ الی ١۶٣٧

مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکیان: آقایان ١ـ عباس آرمون ٢ـ ھادی صباغ سجادیه ٣ـ حسین میرمحرابی نوده ۴ـ حسن سازگار ۵ ـ علی کمالی بدرآباد ۶ ـ رضا اشرفی ٧ـ عباسعلی تحقیقی سلمانی ٨ ـ محمد بیابانی ٩ـ حسین سارانی ١٠ـ روح الله احمدی ١١ـ بھروز علی پور ١٢ـ خانم مریم حاجی پور

موضوع شکایت و خواسته: ابطال نامه شماره ١٨۵۴٢/م/خ ـ ١٣٩٧/۵/۶ (٣٩٨۶/م/س ـ ١٣٩٧/۵/۴) وزارت صنعت، معدن و تجارت

گردش کار: ١ ـ شاکیان به موجب دادخواستھای جداگانه ای ابطال نامه شماره ١٨۵۴٢/م/خ ـ ١٣٩٧/۵/۶ (٣٩٨۶/م/س ـ ١٣٩٧/۵/۴) وزارت صنعت، معدن و تجارت را خواستار شده اند و در جھت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده اند که: «نامه مورد شکایت مغایر با اصول ١٣٨ ،١٣۴ ،۴۶ ،٢٨ و بند ۴ اصل ۴٣ و بندھای ٩ و ٨ اصل ٣ قانون اساسی می باشد. چرا که منجر به ایجاد انحصار و ایجاد موانع تولید در صدور پروانه کسب نانوایی ھا شده است. ھمچنین از حیث ایجاد ممنوعیت برای تأسیس نانوایی مغایر با تبصره ھای ٢ و ١ ماده ٧ قانون اصلاح مواد ٧ و ۶ و ١ قانون اجرای سیاست ھای کلی اصل ۴۴ مصوب سال ١٣٩٣ می باشد. از سویی دیگر ممنوعیت صدور پروانه کسب برای پخت چند نوع نان در قالب مجتمع ھای نان به یک شخص نیز مغایر با تبصره ٣ ماده ١٢ قانون نظام صنفی می باشد. ھم چنین وضع تخلف و جریمه توسط وزیر صنعت، معدن و تجارت در بند ۵ از نامه مورد شکایت نیز از وظایف ذاتی قانونگذار بوده و از حدود اختیارات و وظایف وی خارج است. ھمچنین بخشنامه مورد شکایت مخالف ماده ۵٠ قانون سیاست ھای کلی اصل ۴۴ است. زیرا مسیر رونق تولید مانع ایجاد می کند و ایجاد انحصار و فرصت ھای نامشروع اقتصادی می نماید. علاوه بر این بخشنامه مذکور مغایر با رأی شماره ٨٠٧ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری که در تاریخ ١٣٩۵/١٠/١۴ صادر گردیده است، می باشد. لذا با توجه به مراتب فوق ابطال بخشنامه موصوف را خواستاریم.»

٢ـ متن مقرره مورد اعتراض به شرح زیر است:

«رؤسای محترم سازمان ھای صنعت، معدن و تجارت ٣١ استان و جنوب کرمان

موضوع: آخرین ضوابط صدور پروانه کسب نانوایی (آزاد پز و یارانه ای)

با سلام، پیرو ابلاغیه شماره ۶٠/١٨۵۶٨٣ مورخ ١٣٩۶/٨/١٧ در مورد صدور مجوز نانوایی و با توجه به اعتراضات متعدد استانداران، سایر مراجع، تشکل ھای صنفی و اتحادیه ھای مربوطه، پیرامون صدور بدون محدودیت مجوز نانوایی و تأکید بر ضرورت جلوگیری از آن و پرداخت بیش از یازده ھزار میلیارد تومان یارانه مستقیم به مصرف کنندگان و کشاورزان در قالب مابه التفاوت قیمت خرید تضمینی (١٣۵٠ تومان) با قیمت تحویل گندم به آرد خبازان یارانه ای (۶۵٠ تومان) و آزادپز (٩٠٠ تومان) به ترتیب به میزان ۶٩۵ و ۴۵٠ تومان به ازای ھر کیلوگرم و نظر به تأثیر منفی افزایش غیرمتعارف نانوایی ھا بر کیفیت، وزن و قیمت نان، به منظور پوشش ھزینه ھا و ھمچنین عدم امکان افزایش یارانه ھا پس از اجرای قانون ھدفمندسازی یارانه ھا در سال ١٣٨٩ در قالب افزایش تعدد بیش از نیاز نانواخانه ھا، بدینوسیله آخرین ضوابط صدور پروانه کسب نانوایی ھا (آزاد پز و یارانه ای) به شرح زیر برای اجرا ابلاغ می شود:

١ـ پذیرش درخواست جدید برای تأسیس نانواخانه تحت ھر عنوانی (سامانه، مکتوب و…) ممنوع است و فقط در صورت نیاز مناطق توسعه شھری و روستایی غیر برخوردار، پس از کنترل امکان جابجایی نانواخانه ھا در مناطق دارای مازاد نیاز به منطقه مورد نظر، صدور مجوز نانوایی جدید با بررسی کارشناسی اتحادیه ذی ربط و تأیید کمیسیون نظارت استان با مسئولیت سازمان صنعت، معدن و تجارت استان، بلامانع است.

٢ـ انتقال یا واگذاری محل کسب نانوایی (یارانه ای یا آزادپز) با بررسی اتحادیه مشروط به تأیید سازمان صنعت، معدن و تجارت استان، بلامانع است.

٣ـ صدور پروانه کسب برای پخت چند نوع نان در قالب مجتمع ھای نان به یک شخص ممنوع است. (ممنوعیت واگذاری چند شغل به یک سرپرست خانوار، با توجه به ضریب ١١ درصدی بیکاری و ضرورت داشتن یک شغل برای ھر ایرانی)

۴ـ اتحادیه ھای صنفی ذی ربط مکلف به بررسی و پاسخ دھی به متقاضیان مجوز نانوایی ثبت نام شده در سامانه مربوطه تا قبل از این ابلاغیه ھستند.

۵ ـ از زمان اجرای این ابلاغیه متقاضیانی که قبل از دریافت مجوز در قالب فوق اقدام به تأسیس و راه اندازی واحد نانوایی نمایند، متخلف بوده و اتحادیه ھای ذی ربط مکلف به اقدام قانونی ھستند. در پایان خاطر نشان می سازد، بر اساس ماده ۵٠ قانون سیاست ھای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی افراد صنفی مشمول قانون نظام صنفی که به عرضه جزیی (خرده فروشی) کالاھا یا خدمات می پردازند از شمول فصل ٩ (سھیل تجارت و منع انحصار) مستثنی و کماکان تابع قانون نظام صنفی مصوب سال ١٣٩٢ و آیین نامه اجرایی آن ھستند. لذا این ابلاغ در تعارض با قانون مذکور و رأی دیوان عدالت اداری، که قبلاً به استناد ماده ٧ قانون فوق الذکر صادر شده، نیست. محمد شریعتمداری»

٣ـ در پاسخ به شکایت مذکور، دبیر ھیأت عالی نظارت مرکز اصناف و بازرگانان وزارت صنعت، معدن و تجارت به موجب لوایح شماره ٢٩٠١٣۴/۶٠ ـ ٣٠/١٠/١٣٩٨ و ٧٣٢٢۵/۶٠ ـ ٢۴/٣/١٣٩٩ توضیح داده است که:

جھت حساسیت صنف مذکور و مشکلات تأمین آرد، صدور مجوز نانوایی محدود به مناطق توسعه شھری و روستایی غیر برخوردار پس «١ـ از نظر این وزارتخانه و سازمان ھای صنفی تحت پوشش، منعی در صدور پروانه کسب برای متقاضیان وجود ندارد. بلکه صرفاً به از کنترل اماکن جابجایی نانواخانه ھا در مناطق مازاد نیاز، با بررسی کارشناسی اتحادیه ذی ربط و تأیید کمیسیون نظارت استان مربوطه امکان پذیر می باشد. در حالی که در صورت عدم وجود مشکل در تأمین آرد نانوایی ھا از سوی شرکت بازرگانی دولتی ایران و ادارات غله مناطق مرتبط با وزارت جھاد کشاورزی (طبق مصوبه شماره ۶۴٠١۵/۵۶٨٧٣ ـ ١٣٩٨/۵/٢۴ ھیأت وزیران وظایف و اختیارات شرکت مادرتخصصی بازرگانی دولتی ایران و شرکت ھای زیرمجموعه آن به وزارت صنعت، معدن و تجارت انتقال یافت) و کنترل ایجاد واحد صنفی و کشش منطقه با توجه به نیازھای مردم قاعدتاً مانند بقیه صنوف محدودیتی در صدور مجوز کسب نانوایی برای متقاضیان وجود نداشته و صدور جواز نانوایی محدود به وجود شرایطی شده است که جملگی شروط قانونی بوده و در صلاحیت تنظیم گری این وزارتخانه بوده است.

٢ـ به موجب بند (ب) ماده ٢٣ قانون احکام دائمی در مواردی که دولت برای برخی از کالاھای اساسی، حساس و مورد نیاز مردم یارانه پرداخت و به صورت مستقیم برای تمامی مراحل اعم از برنامه ریزی، تأمین، توزیع، تنظیم بازار و قیمت گذاری آن سیاست گذاری مینماید. ضرورت دارد با رویکرد عدالت اجتماعی یارانه تخصیصی به این بخش به مصرف کنندگان و کشاورزان (بابت خرید گندم تضمینی) پرداخت گردد. این در حالیست که در بودجه سال ١٣٩٨ مجموع یارانه گندم و آرد ٨١۴۵ میلیارد ریال تخصیص و افزایش تعداد نانوایان موجب رشد این یارانه بالغ بر ١١ ھزار میلیارد ریال گردیده است؛ لذا حفظ شرایط فعلی برای تأمین آرد نیز نیازمند رفع کسری بودجه است.

٣ـ محدودیت ایجاد شده برای صدور جواز کسب نانوایی، از جنس منع نیست. بلکه از باب نظارت این وزارتخانه در باب نظارت بر اصناف، کنترل نقل و انتقال جواز کسب رسته مھمی ھمچون نانوایی است، که بر اساس ماده ١٨ قانون نظام صنفی، نقل و انتقال محل کسب، مستلزم احراز شرایط منتقل الیه از سوی اتحادیه مربوطه است و در بخشنامه مارالذکر این امور مورد تأکید قرار گرفته است و الزامی خارج از صلاحیت قانونی وضع نگردیده است.

۴ـ صدور نامحدود مجوز نانوایی مستلزم عرضه و فروش آرد با قیمت تمام شده خواھد بود (و در شرایط فعلی اقتصادی حاصل از تبعات تحریم، افزایش نرخ بنزین و… نیز به صلاح نبوده) و از طرفی افزایش بی ضابطه صدور مجوز نانوایی علاوه بر عدم امکان تأمین آرد منجر به غیر اقتصادی شدن این فعالیت و باعث بروز و تشدید تخلفات از جمله گران فروشی، کم فروشی، عرضه خارج از شبکه و قاچاق آرد خواھد شد.

۵ ـ صدور نامحدود پروانه کسب نانوایی با توجه به استفاده نانوایی ھا از آرد با نرخ یارانه ای و نیمه یارانه ای منوط به امکان تأمین آرد (با پرداخت مابه التفاوت قیمت تمام شده آن با نرخ یارانه ای و نیمه یارانه ای) از محل اعتبارات تخصیص در قانون بودجه سنواتی از سوی دستگاه مربوط (شرکت بازرگانی دولتی و یا شرکت غله و خدمات بازرگانی) می باشد.

۶ ـ بر اساس نامه شماره ١۶۶۵٣٢ ـ ١٣٩٣/٩/٨ معاون نظارت و بازرسی امور تولید و توسعه سازمان بازرسی کل کشور صدور مجوز نانوایی بدون ظرفیت سنجی و استعلام از شرکت ھای غله و خدمات بازرگانی و ایجاد ضرر و زیان به افراد متقاضی و یا تأمین تقاضای برخی نانوایی ھا به صورت غیر قانونی، امکان پذیر نبوده و در این راستا به مظنور ساماندھی تعداد نانوایی ھا به نسبت جمعیت ھر منطقه بخشنامه معترض عنه تصویب گردیده است.

٧ـ با ھدف مدیریت وضعیت فعلی نانوایی ھا و متناسب با نیاز مناطق توسعه یافته شھری، روستایی و غیر برخوردار، ھم اکنون بر اساس ضوابط تعیین شده، درخواست متقاضیان مجوز جدید نانوایی، پس از بررسی کارشناسی اتحادیه ذی ربط و تأیید کمیسیون نظارت استان برای آنھا پروانه کسب صادر می گردد.

٨ ـ رفع محدودیت صدور پروانه کسب نانوایی مستلزم تخصیص سھمیه آرد از محل تعدیل سھمیه آرد خبازی نانواخانه ھای دارای مجوز و طبعاً کاھش مستمر سھمیه نانواخانه ھای دارای پروانه کسب شده و به تبع آن مشکلاتی نظیر غیر اقتصادی شدن این فعالیت و بروز تخلفات از جمله گران فروشی، کم فروشی را در پی خواھد داشت. در پایان با عنایت به جمیع جھات مذکور رد دادخواست شاکی مورد استدعاست.»

ھیأت عمومی دیـوان عدالت اداری در تاریخ ١٣٩٩/١١/٧ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی ھیأت عمومی

الف: مطابق اصل ٢٨ قانون اساسی ھر کس حق دارد شغلی را که بدان مایل است و مخالف اسلام و مصالح عمومی و حقوق دیگران نیست برگزیند و با عنایت به مفاد دادنامه شماره ٢٠۴٩ ـ ٢٠۴٧ مورخ ١٣٩٧/١١/٢٣ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری، از آنجا که عموم و اطلاق تعریف مندرج در ماده ١ قانون اصلاح مواد ٧ و ۶ و ١ قانون اجرای سیاست ھای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی مصوب سال ١٣٩٣ ،لفظ «مجوز کسب و کار» شامل پروانه کسب نانوایی می شود، از طرفی طبق تبصره ٢ ذیل ماده ٧ قانون اخیرالذکر، صادرکنندگان مجوز کسب و کار اجازه ندارند به دلیل «اشباع بودن بازار»، از پذیرش تقاضا یا صدور مجوز کسب و کار امتناع کنند، ھم چنین سابقاً ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره ٨٠٧ ـ ١٣٩۵/١٠/١۴ در رسیدگی به شکایتی به خواسته ابطال بخشنامه شماره ۶٠/٢١٧١٣٠ ـ ١٣٩٣/١٠/٢٠ معاون توسعه بازرگانی داخلی وزارت صنعت، معدن و تجارت مبنی بر برخورداری از صدور مجوز برای نانواییھای جدید، با استدلالی مشابه استدلال پیش گفته، رأی به ابطال بخشنامه یادشده به جھت مغایرت با حکم تبصره ٢ ماده ٧ قانون اصلاح مواد ٧ و ۶ و ١ قانون اجرای سیاست ھای کلی اصل ۴۴ مصوب سال ١٣٩٣ صادر کرده است. بنابراین بند ھای ۴ و ١ بخشنامه مورد شکایت به لحاظ ممنوعیت پذیرش درخواست جدید برای تأسیس نانوایی تحت ھر عنوانی و تحمیل شرایطی مغایر با حق آزادی انتخاب شغل و رویه ھای ضدرقابتی مورد نظر مقنن و نیز عدم پاسخگویی به متقاضیان مجوز نانوایی مغایر قانون است و مستند به بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود.

ب: مطابق ماده ١٨ قانون نظام صنفی اصلاحی ١٣٩٢ ،در صورتی که دارنده پروانه کسب بخواھد محل کسب خود را به دیگری واگذار کند، باید درخواست کتبی خود را به اتحادیه تسلیم کند. اتحادیه در صورتی که فرد معرفی شده را واجد شرایط قانونی بداند با رعایت سایر مقررات، پس از ابطال پروانه کسب قبلی، پروانه جدیدی به نام فرد معرفی شده صادر می کند. بر این اساس، مطابق حکم ماده ١٨ قانون اخیرالذکر، واگذاری محل کسب دارنده پروانه کسب منوط به تأیید اتحادیه بوده و بند ٢ نامه مورد شکایت به لحاظ درج شرط «تأیید سازمان صنعت، معدن و تجارت استان» جھت انتقال یا واگذاری محل کسب نانوایی، مغایر با حکم ماده ١٨ قانون نظام صنفی و توسعه دامنه شمول آن است و مستند به بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود.

ج: مطابق تبصره ٣ ماده ١٢ قانون نظام صنفی، صدور بیش از یک پروانه کسب برای ھر فرد صنفی واجد شرایط قانونی برای یک یا چند محل کسب به شرط معرفی مباشر، بر اساس آیین نامه اجرایی موضوع این ماده بلامانع است. بر این اساس، بند ٣ نامه مورد شکایت به لحاظ ممنوعیت صدور پروانه کسب برای پخت چند نوع نان در قالب مجتمع ھای نان به یک شخص، مغایر با حکم مندرج در تبصره ٣ ماده ١٢ قانون نظام صنفی است و مستند به بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصـوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود.

د: با توجه به اینکه مطابق ماده ١٢ قانون نظام صنفی افراد صنفی موظفند قبل از تأسیس ھر نوع واحد صنفی یا اشتغال به کسب و حرفه نسبت به اخذ پروانه کسب اقدام کنند و در ماده ٢٧ از ھمان قانون مقرر شده محل دایر شده به وسیله ھر شخص حقیقی یا حقوقی که پروانه کسب دائم یا موقت برای آن صادر نشده باشد با اعلام اتحادیه رأساً از طریق نیروی انتظامی پلمپ می گردد، بنابراین اقدام به تأسیس و راه اندازی نانوایی بدون مجوز مصرح در بند ۵ بخشنامه مورد اعتراض با قانون مغایرت ندارد و ابطال نشد.

رئیس ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بھرامی