رای شماره ھای ١۶٠۵ الی ١۶٠٧ ھیات عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: ابطال بند ۶ راھبردھا و بند ٢ راھکارھای عملیاتی بخش (ب) مصوبه شماره ١١٨۴١۶/ت۵٠١٩٣ ـ ١٣٩۴/٩/٨ ھیأت وزیران

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس ھیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران

یک نسخـه از رأی ھیأت عمـومی دیوان عدالت اداری به شمـاره دادنامه ھای ٩٩٠٩٩٧٠٩٠۵٨١١۶٠۵ الی ٩٩٠٩٩٧٠٩٠۵٨١١۶٠٧ مورخ
١٣٩٩/١٠/٠۴ با موضوع: «ابطال بند ۶ راھبردھا و بند ٢ راھکارھای عملیاتی بخش (ب) مصوبه شماره ١١٨۴١۶/ت۵٠١٩٣ ـ ١٣٩۴/٩/٨ ھیأت وزیران» جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل ھیأت عمومی و ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین

شماره پرونده: ٩٩٠١۶۴٣ ـ ٩٩٠٠٢۵٠ ـ ٩٨٠٠۴٩٩ تاریخ دادنامه: ١٣٩٩/١١/۴ شماره دادنامه: ١۶٠٧ ـ ١۶٠۶ ـ ١۶٠۵

مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکیان: ١ـ آقای ابوالفضل روحی جھرمی ٢ـ سازمان منطقه آزاد تجاری ـ صنعتی قشم ٣ـ مؤسسه شورای ھماھنگی و ھمکاری فعالین اقتصادی مناطق آزاد با وکالت آقای امیررضا افشار

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۶ راھبردھا و بند ٢ راھکارھای عملیاتی بخش (ب) مصوبه شماره ١١٨۴١۶/ت۵٠١٩٣ ـ وزیران ھیأت ٨/٩/١٣٩۴

گردش کار: ١ـ شاکیان به موجب دادخواست ھایی جداگانه ابطال بند ۶ راھبردھا و بند ٢ راھکارھای عملیاتی بخش (ب) مصوبه شماره ١١٨۴١۶/ت۵٠١٩٣ ـ ١٣٩۴/٩/٨ ھیأت وزیران را خواستار شده اند و در جھت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده اند که:

«١ـ مطابق مدلول مواد ١ ،۴ و ١۴ از قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی جمھوری اسلامی ایران و با تمسک به اھدافی که تحقق آنان ایجاد این مناطق را توجیه می کند برای ھیأت وزیران مسئولیت ھایی را ایجاد و تعیین نموده و مبادلات بازرگانی آن مناطق را با خارج نمودن از شمول مقررات صادرات و واردات (مقرراتی که در سرزمین اصلی به وسیله گمرک ایران اعمال می گردد) مستثنی نموده و این مبادلات و تشریفات گمرکی مربوط به محدوده ھر منطقه را مجزا از سرزمین اصلی دانسته و متعاقب این قانون با تفویض اختیارات ھیأت وزیران به شورای عالی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی مقررات صادرات و واردات و امور گمرکی مناطق آزاد در مورخ ١٣٧٣/٢/١٩ به تصویب این شورا رسیده و به موجب ماده ٣ آیین نامه (ثبت گمرک) که به منظور اخذ آمار کالاھای وارده به منطقه آزاد بوده به سازمان منطقه آزاد محول گردیده. در ادامه به استناد مصوبه ١٣٧٣/٢/١٩ شورای عالی مناطق آزاد مقررات صادرات و واردات و امور گمرکی مناطق آزاد به مقرراتی اطلاق می گردد که در چھارچوب قانون چگونگی اداره مناطق آزاد با تصویب شورای عالی و توسط سازمان در مناطق آزاد اجرا می گردد. در این مصوبه منظور از گمرک سازمان واحدی از زیرمجموعه سازمان مناطق آزاد نامبرده شده که مجری مقررات و صادرات و واردات در ھر منطقه است و این مصوبه در راستای ماده ٢٧ از قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری است که برابر با قانون مذکور کار دستگاه ھای اجرایی وابسته به قوه مجریه اختیارات خود را به رییس ھیأت مدیره و مدیرعامل سازمان مناطق تفویض نموده اند.

٢ـ برابر با مفاد ماده ٢٣۵ و ١١٢ و بند (الف) از آن ماده از قانون پنجساله پنجم توسعه جمھوری اسلامی ایران و ماده ۶۵ از قانون احکام دائمی برنامه ھای توسعه کشور که به منظور ایجاد نقش مؤثر مناطق آزاد و دست یابی به سند چشمانداز بیست ساله نظام و رشد اقتصادی مناسب ـ کلیه وظایف و اختیارات و مسئولیتھای دستگاه ھای اجرایی دولتی مستقر در این مناطق را به استثناء نھادھای دفاعی و امنیتی به مدیران سازمانھای مناطق آزاد واگذار و صراحتاً بیان داشته که سازمانھای مناطق آزاد منحصراً بر اساس قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی اداره می گردند بدین وصف گمرک مناطق آزاد تجاری در شمول آن و مستثنی از این قاعده نخواھد بود و مصوبه مورد اعتراض در تعارض با قوانین مورد اشاره است.

٣ـ مطابق با مندرجات ماده ٣ قانون گمرک و سایر شقوق آن و ماده ١۶۵ از قانون که نامی از مناطق آزاد در آن ذکر نگردیده و با عنایت به ماده ۴ و ١۴ قانون چگونگی مناطق آزاد تجاری چگونگی تفکیک وظایف گمرک و سازمان منطقه آزاد که به ترتیب به ثبت گمرکی به وسیله گمرک ایران و اعمال مقررات ورود و خروج کالا و انجام تشریفات گمرکی مربوط به وسیله سازمان ھر منطقه و مستثنی شدن قانون و مقررات صادرات و واردات در مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی مصوب ١٣٧٢/۶/٧ و بند (الف) از ماده ١١٢ قانون پنجساله پنجم توسعه (١٣٩۴ـ ١٣٩٠) و ماده ٩ و بند (د) از قانون ارتقاء سلامت نظام اداری و مقابله با فساد از جمله در مناطق آزاد مصوب ١٣٨٧/٢/٢٩ صرفاً تصویب برنامه ھای راھبردی مشخص در این مناطق را به وسیله دولت مجاز دانسته و این در حالی است که مدلول بند ۶ راھبردھا و بند ٢ راھکارھای عملیاتی بخش (ب) مصوبه مورد اعتراض بیانگر نقض حاکمیتی قانون لازم اجرای اداره مناطق آزاد و حذف قسمتی از مسئولیتھا و اختیارات و وظایف محوله قانونی آن مناطق است که منجر به نقض استقلال و اھدافی که سبب ایجاد و تحقق آن مناطق گردیده می باشد و به ھیچ وجه واجد ماھیت راھبرد و راھکار موافق با قانون نخواھد بود.

۴ـ علی ھذا نظر به مراتب فوق و نظر به اینکه تمامی آحاد جامعه مکلف به اجرای قوانین و مصوبات مجلس شورای اسلامی می باشند و نظر به اینکه مصوبات و آیین نامه ھا مغایر با قوانین فاقد ضمانت اجرایی و قانونی است و از طرف دیگر مصوبه مورد اعتراض برخلاف ذات قوانین و واجد قبح عمومی و سبب تضییع حقوق اشخاص حقیقی و حقوقی و سرمایه داران و مغایر با اھداف مقنن و فسلفه وجودی مناطق آزاد تجاری و صنعتی است و بنا به مراتب معروض و تعارض مفاد بند ۶ راھبردھا و بند ٢ راھکارھای عملیاتی بخش (ب) تصویب نامه شماره ١١٨۴١۶/ت۵٠١٩٣ ـ ١٣٩۴/٩/٨ ھیأت وزیران مبنی بر حذف گمرک سازمان مناطق آزاد و جایگزینی گمرک جمھوری اسلامی ایران به دلیل مغایرت و تعارض آن با قانون به شرحی که گذشت استدعای رسیدگی و ابطال آن مزید امتنان است.»

٢ـ متن بندھای مورد اعتراض به شرح زیر است:

«بند ۶ راھبردھا:

۶ ـ حذف گمرک سازمان مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی از ساختار و تشکیلات مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی

بند ٢ راھکارھای عملیاتی:

٢ـ دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و ویژه اقتصادی مکلف است ظرف شش ماه از تاریخ لازم الاجرا شدن این تصویب نامه نسبت به حذف گمرک منطقه آزاد تجاری ـ صنعتی از ساختار و تشکیلات مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی اقدام نماید.»

۴ـ در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت به موجب لایحه شماره ٣٩٣٢٠/١١٣١٣٧ ـ ١٣٩٨/٩/۶ توضیح داده است که:

«١ـ ماده ١ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی اساساً ناظر به اجازه ایجاد سه منطقه است و حکمی در مورد ایجاد ساختار گمرک نداده است. ھمچنین در ماده ۴ قانون یاد شده دولت مسئولیت تصویب آیین نامه ھا و اساسنامه سازمان منطقه و برنامه ھای عمرانی… را بر عھده دارد که با توجه به مسئولیت تصویب اساسنامه می تواند ساختار سازمانی مناطق آزاد را تعیین نماید.

٢ـ ماده ١۴ قانون چگونگی اداره مناططق آزاد تجاری ـ صنعتی نیز مقرر نموده است:

«ماده١۴ـ مبادلات بازرگانی مناطق با خارج از کشور پس از ثبت گمرکی از شمول مقررات صادرات و واردات مستثنی ھستند و مقررات صدور و ورود کالا و تشریفات گمرکی در محدوده ھر منطقه به تصویب ھیأت وزیران خواھد رسید مبادلات بازرگانی مناطق با سایر نقاط کشور اعم از مسافری و تجاری تابع مقررات عمومی صادرات و واردات کشور می باشد.»ماده ١۴ نیز حکمی در مورد ساختار تشکیلات مناطق نداده است. بلکه صرفاً ثبت گمرکی در مناطق آزاد را مقرر نموده و علاوه بر این مرجع تعیین تشریفات گمرکی را نیز ھیأت وزیران تعیین نموده است. با توجه به مراتب فوق ھیأت وزیران تکلیفی برای اینکه در ساختار مناطق آزاد گمرک لحاظ شود نداشته است و به ھمین جھت می توانسته واحد گمرک را از ساختار منطقه حذف نماید. بدیھی است حذف ساختار موجب عدم اجرای ماده ١۴ قانون نخواھد شد. زیرا مطابق ماده ١۴ ھمچنان ورود کالا در مناطق صرفاً متضمن ثبت گمرکی است و موجبی برای عدم رعایت مقررات واردات و صادرات مناطق مزبور نیز نمی شود، بلکه ھر سازمانی که مسئولیت اداره گمرک منطقه آزاد را بر عھده داشته باشد باید ھمچنان مطابق آیین نامه مقررات صادرات و واردات مناطق و ماده ١۴ قانون اقدام نماید. ضمناً شاکی ھیچگونه موردی که موجب شده باشد آیین نامه مقررات صادرات و واردات مناطق یاد شده اجرا نشده و ثبت گمرکی صورت نگرفته باشد ارائه نداده است. بدیھی است مواد ١١٢ قانون برنامه پنجم توسعه و نیز ماده ۶۵ قانون برنامه ششم توسعه نیز ناظر به تأکید بر اجرای قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی بوده و در نتیجه موجب تغییر در مواد قانون مزبور نشده است.

٣ـ در قانون امور گمرکی مصوب ١٣٩٢ که مؤخر از قانون چگونگی اداره مناطق آزد تجاری ـ صنعتی وضع گردیده است محدودیت ھای برای ورود کالا در مناطق مقرر شده و در ماده ١۵٨ تصریح نموده است:

«ماده ١۵٨ قانون امور گمرکی ـ به استثناء موارد مصرحه در این قانون نحوه ورود و صدور کالا، تحویل و تحول، نگھداری، محدودیتھا و ممنوعیتھا در مناطق آزاد و مناطق ویژه اقتصادی، حسب مورد تابع قوانین مربوطه است.» بنابراین اجرای برخی محدودیت ھا در مناطق آزاد طبق قانون امور گمرکی از جمله ماده ٢ آن بر عھده گمرک جمھوری اسلامی ایران است و سایر موارد مطابق ماده ١۵٨ تابع قوانین مربوط به مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی می باشد. ھمچنین با توجه به اینکه صدر ماده ١۴ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد، مبادلات مناطق با خارج از کشور تابع آیین نامه خاص مصوب دولت نموده و ذیل آن تصریح نموده است که مبادلات بازرگانی مناطق با سایر مناطق تابع مقررات عمومی صادرات و واردات کشور است. بنابراین دولت برای ارتقاء سلامت اداری مقرر نموده است که مسئولیت واحد گمرکی ھر دو قسمت ماده ١۴ بر عھده گمرک باشد و این امر دقیقاً در اجرای ماده ٩ ارتقاء سلامت نظام اداری و مقابله با مفاسد است که مؤخر از قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی است. مضافاً چنانکه ذکر شد در قانون حکمی بر منظور شدن گمرک در ساختار منطقه لحاظ نشده و مسئولیت تصویب اساسنامه مناطق و به تبع آن تعیین ساختار سازمان مناطق بر عھده دولت است.

۴ـ در بخشی از دادخواست مطروحه به مصوبات شورای عالی مناطق آزاد استناد گردیده است، حال آنکه مغایرت مصوبه ھیأت وزیران با مصوبه شورای عالی مناطق آزاد که خود بر اساس تفویض اختیار ھیأت وزیران موجودیت یافته است در شمار جھات درخواست ابطال مصوبات مندرج در مواد ١٢ و ٨٠ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری محسوب نمی گردد.

۵ ـ ھمچنین مطابق بند (ت) ماده ٣ قانون امور گمرکی «کنترل و نظارت بر امر عبور کالا از قلمرو کشور» از وظایف و اختیارات گمرک ایران می باشد، لذا از آنجایی که مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی جزء قلمرو کشور محسوب می شوند، استقرار گمرک در مبادی ورودی و خروجی آن در راستای اجرای قانون می باشد.»

ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ١٣٩٩/١١/۴ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی ھیأت عمومی

اولاً: گمرک مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی از مصادیق ذکر شده در بند (الف) ماده ١١٢ قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمھوری اسلامی ایران مصوب ١٣٨٩ و بند (الف) ماده ۶۵ قانون احکام دائمی برنامه ھای توسعه کشور مصوب ١٣٩۵ بوده که بر اساس آن کلیه وظایف و اختیارات و مسئولیت ھای دستگاه ھای اجرایی دولتی مستقر در این مناطق به استثناء نھادھای دفاعی و امنیتی به عھده مدیران سازمان مناطق آزاد واگذار شده است؛ ثانیاً: مطابق بند (د) ماده ٩ قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد مصوب ١٣٩٠ تصویب برنامه ھای راھبردی مشخص در مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی صرفاً توسط ھیأت وزیران مجاز است. نظر به اینکه بند ٢ راھکارھای عملیاتی مصوبه مورد شکایت از شمول برنامه راھبردی مستثنی بوده و ھیأت وزیران در خصوص تصمیم گیری درباره راھکارھای عملیاتی حذف گمرک از ساختار و تشکیلات مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی اختیاری نداشته است، بنابراین بند (۶ ) راھبردھا و بند (٢ ) راھکارھای عملیاتی بخش (ب) مصوبه شماره ١١٨۴١۶/ت۵٠١٩٣ ھـ ـ ١٣٩۴/٩/٨ ھیأت وزیران، مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات ھیأت وزیران وضع شده و مستند به بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود.

رئیس ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بھرامی