رای شماره ١۶١٢ الی ١۶٢٠ ھیات عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: ابطال تبصره ۶ الحاقی به ماده ٢ اصلاحی از مصوبه شماره ٢۵٢۴ـ ١٣٩٧/١١/٧ و ماده ۵ اصلاحی از مصوبه شماره ٢۵٢۴ـ ١٣٩٧/١١/٧ شورای اسلامی شھر تھران

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس ھیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران

یک نسخـه از رأی ھیأت عمـومی دیوان عدالت اداری به شمـاره دادنامه ھای ٩٩٠٩٩٧٠٩٠۵٨١١۶١٢ الی ٩٩٠٩٩٧٠٩٠۵٨١١۶٢٠ مورخ ١٣٩٩/١١/٠۴ با موضوع: «ابطال تبصره ۶ الحاقی به ماده ٢ اصلاحی از مصوبه شماره ٢۵٢۴ـ ١٣٩٧/١١/٧ و ماده ۵ اصلاحی از مصوبه شماره ٢۵٢۴ـ ١٣٩٧/١١/٧ شورای اسلامی شھر تھران » جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل ھیأت عمومی و ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین

شماره پرونده: ٩٩٠٠۶۴٨ ـ ٩٨٠٣٣۶۴ـ ٩٨٠٣١٧١ ـ ٩٨٠٢٨٧۶ تاریخ دادنامه: ١٣٩٩/١١/۴ شماره دادنامه: ١۶١٢ الی ١۶٢٠ ـ ٩٨٠٢۶٩٢ ـ ٩٨٠٢١١٧ ـ ٩٨٠٢١١۶ ـ ٩٨٠١٨٨٢ ـ ٩٨٠١٨٨٠

مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکیان: ١ـ شرکت ایران خودرو با وکالت آقایان امیرحسین قاسمی برجسته و علی سلطانی مصلح ٢ـ آقای سید مسعود شجاعی کیاسری ٣ـ شرکت بازرگانی و خدمات ھمگام خودرو سھامی خاص با وکالت خانم سمیرا جمشیدی و آقای محمد غلامی اندراتی ۴ـ شرکت تھیه و توزیع قطعات و لوازم یدکی ایران خودرو سھامی خاص با وکالت خانم سمیرا جمشیدی و آقای محمد غلامی اندراتی ۵ـ شرکت ویتانا با وکالت آقایان احسان معراج و مجتبی مظفریان ۶ ـ فروشگاه ھای زنجیره ای رفاه با وکالت آقای آرش فرھادی ٧ـ شرکت مھندسی و مشاوره سازه گستر سایپا ٨ ـ شرکت توسعه منابع انرژی توان

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ١ـ تبصره ۶ الحاقی به ماده ٢ اصلاحی از مصوبه شماره ٢۵٢۴ـ ١٣٩٧/١١/٧ شورای اسلامی
شھر تھران

٢ـ ماده ۵ اصلاحی از مصوبه شماره ٢۵٢۴ـ ١٣٩٧/١١/٧ شورای اسلامی شھر تھران

گردش کار: ١ـ شاکیان به موجب دادخواست ھایی جداگانه ابطال اصلاحیه مصوبه ساماندھی ابزارھای تبلیغاتی صنفی منصوب در شھر تھران به شماره ۵/٩٧/١١٩/۶ مصوبه صد و نوزدھمین جلسه رسمی شورای اسلامی شھر تھران (شناسه مصوبه ٢۵٢۴ـ١٣٩٧/١١/٧) را خواستار شده اند و در جھت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده اند که:

«١ـ احتراماً به استناد اصل ١٧٣ قانون اساسی و مواد ١٠ و ٨٠ از قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ١٣٩٢ مراتب ذیل را به استحضار می رساند: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص نصب تابلوھا بر سر درب اماکن تجاری و اداری و مؤسسات اعتباری و اتحادیه صنف پوشاک با این استدلال که تابلوھای منصوبه مبین معرفی محل استقرار و فعالیت اماکن ذکر شده و متضمن تبلیغات نمی باشد ضمن اینکه سازمان زیباسازی شھر تھران اساساً ارائه کننده خدمتی نیست تا ذیحق به دریافت عوارض باشد، بنابراین اخذ عوارض در این موارد را غیر قانونی دانسته و مصوبه ھای سابق شورای شھر تھران را باطل نموده است. لیکن شورای اسلامی شھر تھران مجدداً به سیاق سابق با مصوبه جدیدی و سعی در تلفیق کلمات آن با عبارات دیگر اقدام به وضع عوارض با مصوبه جدید می نماید. مصوبه مورد اشاره مغایر با ماده ٧٧ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور و انتخاب شھرداران مصوب ١٣٧۵ می باشد. در واقع تابلوھای صنفی در فضای عمومی قرار نگرفته اند، بلکه به املاک شخصی نصب شده اند. ھمچنین بند ٢۶ ماده ٧١ این قانون فقط اختیار تصویب نرخ خدمات ارائه شده توسط شھرداری ھا و سازمان ھای وابسته به آن را تفویض نموده در حالیکه سازمان زیباسازی و شورای شھر تھران با سوء برداشت از مصوبه مورد اشاره، نه تنھا در خصوص نصب تابلوھا (اعم از صنفی و تبلیغاتی) بر روی سر درب ورودی و حیاط با رونمای اصلی و جانبی ساختمان یا روی پایه داخل محوطه و بام ساختمان و شیشه نویسی و سایبان سعی در دریافت عوارض دارد، حتی فرضی که متداول و قابل دفاع است اینکه، عوارض بایستی به نرخ زمان تخلف و تعلق آن محاسبه گردد نه بر اساس زمان مطالبه آن.

٢ـ ھمچنین مطابق نظریه شماره ١٣٨١/٣٠/٢١٩٠ ـ ١٣٨١/١٠/١٢ شورای نگھبان در خصوص ممنوعیت وضع عوارض توسط شورا بدین شھر اظھار نظر شده است: چون وضع عوارض از امور تقنینی است و باید به وسیله مجلس شورای اسلامی تعیین یا ضوابط آن مشخص شود. لذا شوراھای اسلامی صرفاً به استناد بند ١۶ ماده ٧١ قانون وظایف و تشکیلات شورای اسلامی مصوب سال ١٣٧١ فقط اختیار تھیه لوایح برقراری یا لغو عوارض شھری و ھمچنین تغییر نوع و میزان آن را دارند نه تصویب آن را.

٣ـ ضمناً قانونگذار پس از تصویب قانون مالیات بر ارزش افزوده مجموعاً ٣ درصد عوارض دریافتی را مستقیماً به حساب شھرداریھا منظور می نماید، ھرچند که شھرداری در مقابل این عوارض ھیچگونه خدماتی ارائه نمی کند. لذا بر اساس این قانون ھیچ مرجعی حق ایجاد مصوبه یا دستورالعمل، بابت عوارض علاوه بر عوارض مذکور را نداشته و تمامی مراجع موظف به تبعیت از آن می باشند. در ماده ۵٢ قانون مالیات بر ارزش افزوده تمامی قوانین مغایر ملغی و بلا اثر شده است و در ماده ۵٠ نیز برقراری ھرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاھا و خدماتی که در این قانون تکلیف مالیات و عوارض آنھا معین شده است توسط شورای اسلامی و سایر مراجع ممنوع می باشد. تابلوھای منصوبه بر سر درب اماکن تجاری و اداری علی القاعده مبین معرفی محل استقرار و فعالیت اماکن مذکور است و الزاماً متضمن تبلیغاتی در زمینه ارائه خدمات مربوطه نیست و اصولاً شھرداری در خصوص نصب این گونه تابلوھا ارائه کننده خدمتی نمی باشد تا ذیحق به دریافت بھای آن باشد.

۴ـ از طرفی، شورای شھر تھران در «بند ١ـ٣ اصلاحی ماده ١ «و «تبصره ۵ الحاقی به ماده ٢ «در مصوبه معترض عنه، بدون مجوز قانونی و خارج از صلاحیت خود، اقدام به مقید نمودن تعریف تابلوھای منصوبه به حداکثر ارتفاع ١٣٠ سانتیمتر و تبعاً ایجاد محدودیت در مصادیق آن نموده است. مقید نمودن تابلوھای معرف محل، به متراژ، بدون تردید مخالف قانون و اراده ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در رأی صدرالذکر است. چرا که اساساً متراژ، ابعاد، رنگ، فونت، جنس و مواردی از این دست، شرط کافی برای دلالت بر معرف یا تبلیغاتی بودن نمی باشد. چه بسا تابلویی ھرچند کوچک اما تبلیغاتی و یا بالعکس.

۵ ـ لذا با عنایت به مقررات مربوطه و رویه قضایی و آراء مکرر ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در بسیاری از دادنامه ھای اصداری من جمله دادنامه شماره ھای ٩٢٣ الی ٩٢٧ ـ  ٢١/٩/١٣٩۶، ٢۴١ـ ٧/۶/١٣٩٠ ، ٧٧١ـ ١٨/١٠/١٣٩١، ۴٠۶ و ۴٠٧ـ ٣/۶/١٣٨٧، ١٩٧۶ ـ ١٣٩٧/١١/٢ ،١٢٣٢ ـ ١٣٩۵/١١/١٩ و ٣۶١ ـ ١٣٨٢/٩/٩ که به صراحت مصوبه مذکور و اصلاحیه مربوطه شورای اسلامی شھر را ابطال و ایشان را از وضع و تصویب مصوباتی در خصوص وصول عوارض منع نموده و ھمچنین اعلام داشته که تابلوھای منصوب بر سر در اماکن تجاری و اداری علی القاعده مبین معرفی محل استقرار و فعالیت اماکن مذکور بوده و وسیله تبلیغاتی در زمینه ارائه خدمات مربوط شناخته نمی شود و اصولاً شھرداری در این خصوص ارائه کننده خدمات خاصی نبوده تا استحقاق بھای آن را داشته باشد لذا با عنایت به جمیع جھات مذکور ابطال مصوبات و اخطاریه ھای صادره سازمان زیباسازی و شورای اسلامی شھر تھران در خصوص اخذ عوارض یاد شده مورد استدعاست.»

٢ـ متن تعرفه ھای مورد اعتراض به شرح زیر است:

«لف: تبصره ۶ الحاقی به ماده ٢ اصلاحی از مصوبه شماره ٢۵٢۴ـ ١٣٩٧/١١/٧ شورای اسلامی شھر تھران

تبصره ششم (۶) (الحاقی):

تابلوی شرکت ھای تولیدی و خدماتی و اشخاص حقیقی و حقوقی که با استفاده از یک علامت و یا نام تجارتی ثبت شده خاص و انحصاری، اقدام به ایجاد فروشگاه ھای زنجیره ای، رستوران ھای دارای شعبه و امثالھم به صورت فرامنطقه ای می نمایند، تبلیغاتی محسوب و مشمول عوارض موضوع این مصوبه می شوند.

ب: ماده ۵ اصلاحی از مصوبه شماره ٢۵٢۴ـ ١٣٩٧/١١/٧ شورای اسلامی شھر تھران

ماده پنجم (اصلاحی):

نحوه محاسبه عوارض پرداخت نشده مؤدیان در سال ھای قبل بر اساس آخرین تعرفه مصوب ملاک عمل در سال پرداخت مؤدی خواھد بود.»

٣ـ در پاسخ به شکایت ھای مذکور، شورای اسلامی شھر تھران به موجب لوایح شماره ١۶٠/١١٠۶٣ ـ ١٣٩٩/۵/٢٧ و ١۶٠/١۴۶۶٩ ـ ١٣٩٨/۵/٢٨ به طور خلاصه اعلام کرده است که:

«به موجب دادنامه شماره ٩٠٨ ـ ١٣٩٨/١١/١٢ ھیأت تخصصی شوراھای اسلامی دیوان عدالت اداری، مصوبه مورد شکایت مغایر با قانون و قابل ابطال شناخته نشده است. با این توجه، با استناد به ماده ٨۵ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ١٣٩٢ ،قرار رد درخواست مورد استدعاست. حسب مندرجات بند ١۶ ماده ٨٠) ماده ٧١ سابق) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور و انتخاب شھرداران مصوب ١٣٧۵/٣/١ و اصلاحات بعدی آن «تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شھر و ھمچنین تغییر نوع و میزان آن…» در صلاحیت شورای اسلامی شھر است. ماده ٨۵ (ماده ٧٧ سابق) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور و انتخاب شھرداران مصوب ١٣٧۵/٣/١ و اصلاحات بعدی آن مقرر می دارد: «شورای اسلامی شھر می تواند نسبت به وضع عوارض متناسب با تولیدات و درآمدھای اھالی به منظور تأمین بخشی از ھزینه ھای خدماتی و عمرانی مورد نیاز شھر طبق آیین نامه مصوب ھیأت وزیران اقدام نماید.» طبق ماده ۵ آیین نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراھای اسلامی شھر، بخش و شھرک مصوب ١٣٧٨/٧/٧ ھیأت وزیران، مرجع تعیین نحوه وضع و وصول عوارض در مورد شھرھا، شوراھای اسلامی شھرھا ھستند. طبق ماده ١۴ آیین نامه اخیرالذکر، یکی از سیاست ھای دولت که باید در مصوبات شوراھا رعایت شود، نیل به سمت خودکفائی شھرداری و نھایتاً تأمین بخشی از ھزینه ھای خدماتی و عمرانی مورد نیاز شھر است. بر مبنای تبصره ١ ذیل ماده ۵٠ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب ١٣٨٧ ،وضع عوارض محلی که تکلیف آنھا در این قانون مشخص نشده بر عھده شورای اسلامی شھر و بخش است. بر مبنای ماده ۵٢ قانون مالیات بر ارزش افزوده، کلیه قوانین و مقررات خاص و عام مغایر این قانون لغو شده است. با توجه به مراتب معروضه فوق، ملاحظه می فرمایید؛ وضع، لغو، تغییر نوع و میزان عوارض محلی که تکلیف آن در قانون مالیات بر ارزش افزوده تعیین نشده، در صلاحیت شورای اسلامی شھر است. علاوه بر مراتب معروضه فوق، بر مبنای بند ٢۶ ماده ٨٠ (ماده ٧١ سـابق) قـانون تشکیلات، وظایف و انتخابـات شـوراھای اسلامی کشور و انتخـاب شھرداران مصوب ١٣٧۵/٣/١ و اصلاحات بعدی آن «تصویب نرخ خدمات ارایه شده توسط شھرداری و سازمان ھای وابسته به آن با رعایت آیین نامه مالی و معاملات شھرداری ھا با رعایت مقررات مربوط» در صلاحیت شورای اسلامی شھر است. شاکی در متن دادخواست خود به دادنامه ھای ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص مصوبه چگونگی اخذ ھزینه تبلیغات محیطی سالیانه از تابلوھای منصوب صنفی در شھر تھران استناد نموده در حالیکه؛ مصوبه مورد اعتراض، ھمانگونه که در عنوان آن آمده، مربوط به «ساماندھی ابزارھای تبلیغات صنفی منصوب در شھر تھران» است و مصوبه مورد استناد شاکی، مربوط به «چگونگی اخذ ھزیه تبلیغات محیطی سالیانه از تابلوھای منصوب صنفی در شھر تھران» بوده است. در مصوبه موضوع پرونده حاضر، شھرداری به منظور رفع آلودگی ھای بصری و صورتی و ارتقاء سیما و منظر شھری در شھر تھران اقدام به ارائه خدمت ساماندھی ابزارھای تبلیغات صنفی منصوب در شھر تھران می نماید. صرف نظر از مراتب معروضه فوق، به استحضار می رساند:

بر مبنای ھیچ یک از مستندات قانونی جاری، ارائه خدمت، شرط وضع و دریافت عوارض موضوع مصوبات شوراھای اسلامی شھرھا نمی باشد. علاوه بر آن، عنوان «عوارض» با عنوان «بھای خدمات» یکی نیست. ھمانگونه که مستحضرید؛ «بھای خدمات» موضوع بند ٢۶ ماده ٨٠ (ماده ٧١ سابق) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور و انتخاب شھرداران مصوب ١٣٧۵/٣/١ و اصلاحات بعدی آن می باشد و «عوارض» موضوع بند ١۶ ماده قانونی اخیرالذکر است. تعدد بندھای ماده قانونی یاد شده، بھترین دلیل بر تفاوت این دو عنوان است. با توجه به مراتب معروضه فوق، مقررات مندرج در مصوبه موضـوع پرونده حاضـر بر مبنای ھر یک از عناوین «بھای خدمات» موضوع بند ٢۶ ماده ٨٠ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور و انتخاب شھرداران مصوب ١٣٧۵/٣/١ و اصلاحات بعدی آن و یا «عوارض» موضوع بند ١۶ ماده قانونی اخیرالذکر تصویب شده باشد، از حدود قانونی خارج نشده است. حسب مندرجات متن دادخواست مربوطه، شاکی با توجه به اختلاف در عوارض شکایت خود را مطرح نموده است. با این توجه به استحضار می رساند: با عنایت به ماده ھشتم آیین نامه نحوه وضع و وصول عواض مصوب ١٣٧٨/٧/٧ مصوب ھیأت وزیران، در صورتیکه مؤدیان در مورد میزان و نحوه محاسبه و وصول و سایر موضوعات عوارضی که توسط شوراھا وضع می گردد اعتراض و یا شکایتی دارند، مرجع آن کمیسیون ماده ٧٧ قانون شھرداری می باشد. به استناد تبصره ذیل ماده ھشتم آیین نامه اخیرالذکر، دیوان عدالت اداری، مرجع رسیدگی به آراء کمیسیون ماده ٧٧ قانون شھرداری ھا است. شاکی بدون طی مراحل قانونی مذکور به ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری مراجعه و شکایت نموده است. با عنایت به مراتب فوق، در صورتیکه شاکی به میزان و نحوه محاسبه عوارض شکایت دارند، طی نمودن مسیر مقرر در قانون برای طرح شکایت خود نزد آن مرجع ضروری به نظر می رسد. با توجه به مراتب معروضه فوق، رد شکایت موضوع پرونده حاضر مورد استدعاست.»

۴ـ در اجرای ماده ٨۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ پرونده به ھیأت تخصصی شوراھای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع شد و ھیأت مذکور به موجب دادنامه شماره ٩٠٨ الی ٩١٣ مورخ ١٣٩٨/١١/١٢ اصلاحیه مصوبه ساماندھی ابزارھای تبلیغاتی صنفی منصوب در شھر تھران به شماره ٢۵٢۴ از مصوبه صد و نوزدھمین جلسه شورای شھر تھران مورخ ١٣٩٧/١١/٧ به استثناء اطلاق تبصره ۶ الحاقی به ماده ٢ اصلاحی و آن قسمت از ماده ۵ اصلاحی که دستور اخذ عوارض تصویبی سال ١٣٩٧ را نسبت به کسانی که در سالھای گذشته نپرداخته اند تعمیم داده است قابل ابطال تشخیص نداد و رأی به رد شکایت صادر کرد. رأی مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.

«رسیدگی به تبصره ۶ الحاقی به ماده ٢ اصلاحی و ماده ۵ اصلاحی مصوبه ٢۵٢۴ـ ١٣٩٧/١١/٧ شورای اسلامی شھر تھران در دستور کار ھیأت عمومی قرار گرفت.»

ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ١٣٩٩/١١/۴ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی ھیأت عمومی

١ـ با توجه به اینکه در آراء متعدد ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری وضع عوارض از تابلوھای واحدھای تجاری و اداری که مبین معرفی محل استقرار و فعالیت اماکن مذکور است در مصوبات شوراھای اسلامی شھرھا، مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص و ابطال شده است، بنابراین اطلاق و تسری تبصره ۶ الحاقی به تابلوھای مبین معرف منصوب در سردرب در اندازه استاندارد از مصوبه ٢۵٢۴ـ ١٣٩٧/١١/٧ شورای اسلامی شھر تھران به دلایل مندرج در آرای شماره ٧٢۴ الی ٧۵٩ ـ ١٣٩١/١٠/١١ ،٣۶٢ ـ ١٣٩٢/۵/٢١ و ٧١٠ ـ ١٣٩۴/۶/٣ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی شورای اسلامی شھر است و مستند به بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود.

٢ـ طبق تبصره ١ ماده ۵٠ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب ١٣٨٧ شوراھای اسلامی شھر و بخش جھت وضع ھر یک از عوارض محلی جدید، که تکلیف آنھا در این قانون مشخص نشده باشد، موظفند موارد را حداکثر تا پانزدھم بھمن ماه ھر سال برای اجراء در سال بعد، تصویب و اعلام عمومی نمایند. بنا بر حکم مذکور، تصویب عوارض در سال ١٣٩٧ و دستور اخذ عوارض سالیانه سال ھای قبل به سال تصویب در ماده پنج اصلاحی از مصوبه مورد شکایت مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شھر است و ماده ۵ اصلاحی از مصوبه ٢۵٢۴ـ ١٣٩٧/١١/٧ شورای اسلامی شھر تھران مستند به بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود.

رئیس ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بھرامی