رای شماره ١۴۵٧ ھیات عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: ابطال بند ١ و ٢ نامه شماره ٩٠١٢/۶۵۵/۶٣٠ـ ١٣٩٨/١١/١٧ معاون قضایی رئیس کل و سرپرست معاونت برنامه ریزی دادگستری کل استان مرکزی درخصوص تعیین تکلیف آراء اجرا نشده کمیسیون ماده صد شھرداری

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس ھیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ٩٩٠٩٩٧٠٩٠۵٨١١۴۵٧ مورخ ١٣٩٩/١٠/٢٣ با موضوع:

«ابطال بند ١ و ٢ نامه شماره ٩٠١٢/۶۵۵/۶٣٠ـ ١٣٩٨/١١/١٧ معاون قضایی رئیس کل و سرپرست معاونت برنامه ریزی دادگستری کل استان مرکزی درخصوص تعیین تکلیف آراء اجرا نشده کمیسیون ماده صد شھرداری» جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل ھیأت عمومی و ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین

تاریخ دادنامه : ١٣٩٩/١٠/٢٣ شماره دادنامه: ١۴۵٧ شماره پرونده : ٩٩٠٠٣۴٣

مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: خانم فاطمه بخشی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ١ و ٢ نامه شماره ٩٠١٢/۶۵۵/۶٣٠ـ ١٣٩٨/١١/١٧ معاون قضایی رئیس کل و سرپرست معاونت برنامه ریزی دادگستری کل استان مرکزی در خصوص تعیین تکلیف آراء اجرا نشده کمیسیون ماده صد شھرداری گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند ١ و ٢ نامه شماره ٩٠١٢/۶۵۵/۶٣٠ ـ ١٣٩٨/١١/١٧ معاون قضایی رئیس کل و سرپرست معاونت برنامه ریزی دادگستری کل استان مرکزی در خصوص تعیین تکلیف آراء اجرا نشده کمیسیون ماده صد شھرداری را خواستار شده و در جھت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

” احتراماً ھمان گونه که استحضار دارند، آراء قطعی صادره از سوی کمیسیون ماده صد قانون شھرداری لازم الاجرا بوده و ریاست گرانقدر و قضات دیوان عدالت اداری ھمواره در نشستھای متعدد بر لزوم اجرای فوری آراء قطعی کمیسیون ھای ماده صد تأکید نموده و مکرراً از عدم اجرای آراء یا تاخیر در اجرای آنھا انتقاد نموده اند و این در حالی است که متاسفانه معاونت قضایی رئیس کل دادگستری و سرپرست معاونت برنامه ریزی دادگستری کل استان مرکزی به موجب بند ١ و ٢ نامه شماره ۶۵۵/۶٣٠ /٩٠١٢ـ ١٣٩٨/١١/٧ به شھرداری اراک اجازه داده پرونده ھایی را که تا پایان سال ١٣٩۵ منتھی به صدور رأی قطعی از سوی کمیسیون مبنی بر تخریب یا انسداد گردیده مجدداً به کمیسیون ارسال تا برخلاف تصمیم سابق نسبت به تعیین جریمه اقدام نمایند که این تصمیم بدون ھیچ تردید بنا به جھات متعدد به شرح ذیل مغایر با موازین قانونی وخارج از حدود اختیارات مقام یاد شده می باشد. زیرا اولاً: بر اساس قاعده فراغ از دادرسی، دادرس پس از صدور رأی و اتخاذ تصمیم نمی تواند جز در موارد مصرح قانونی تصمیم خویش را تغییر دھد ھمچنان که به موجب ماده ٨ قانون آیین دادرسی دادگاه ھای عمومی و انقلاب در امور مدنی، ھیچ مقام رسمی یا سازمان یا اداره دولتی نمی تواند حکم دادگاه را تغییر دھد و یا از اجرای آن جلوگیری کند مگر دادگاھی که حکم صادر نموده و یا مرجع بالاتر آن ھم در مواردی که قانون معین نموده باشد. ثانیاً: نامه مقام یاد شده تالی فاسد داشته زیرا در بسیاری از موارد که تا پایان سال ١٣٩۵ رأی قطعی از سوی کمیسیون ماده صد به تخریب یا انسداد صادر شده به دنبال طرح شکایت در شعب دیوان و صدور دستور توقیف عملیات اجرایی رأی به جھت دستور توقیف عملیات اجرایی اجرا نشده و در این گونه موارد ھرچند شعبه دیوان علیرغم صدور دستور موقت در نھایت رأی به رد شکایت و نتیجتاً تأیید رأی کمیسیون صادر کرده لیکن با توجه به عدم اجرای رأی به جھت صدور دستور موقت ممکن است پرونده تخلف ساختمانی مشمول مفاد مصوبه قرار گرفته و در این گونه موارد ھر چند شعبه دیوان در نھایت رأی به رد شکایت و در نتیجه تأیید رأی کمیسیون صادر نموده ولی با توجه به اینکه رأی کمیسیون به ھر حال اجرا نشده (به واسطه دستور موقت صادره از سوی شعبه) شمول مصوبه مورد شکایت موجب تجری متخلف ساختمانی خواھد گردید، بنابراین در بسیاری از موارد شعب دیوان آراء قطعی صادره تا پایان سال ١٣٩۵ را تأیید نموده و به لسان دیگر شکایت اشخاص را مردود دانسته و این منطقی نیست که معاونت رئیس کل دادگستری برخلاف آراء قطعیت یافته که مورد تأیید شعب دیوان عدالت اداری نیز قرار گرفته اظھار نظر نموده و این قبیل پرونده ھا را قابل طرح مجدد در کمیسیون اعلام نماید. ثالثاً: صرف استحکام بنا موجبی برای ابقاء تخلف محسوب نمی شود و علاوه بر اصول فنی، ضوابط شھرسازی و بھداشتی نیز می بایست مراعات گردد، بنابراین استدلال مقام یاد شده در بند نخست نامه مخدوش به نظر می رسد. رابعاً: شھرداری مطابق حکم مقرر در تبصره یک ماده صد قانون شھرداری مکلف به اجرای آراء قطعی کمیسیون ماده صد بوده و برخلاف مصوبه مورد شکایت قانونگذار به شھرداری اجازه عدم اجرای رأی قطعی و طرح مجدد موضوع واجد اعتبار امر قضاوت شده را نداده است. خامساً: در ھیچ یک از قوانین برای معاونت قضایی دادگستری اختیار مداخله در پروندهھای تخلفات ساختمانی که برای رسیدگی به آنھا مرجع خاص (کمیسیون موضوع ماده صد قانون شھرداری) تعیین گردیده و از سوی کمیسیون مذکور مورد رسیدگی قطعی قرار گرفته پیش بینی نگردیده است. سادساً: تصمیم مورد شکایت مغایر با قاعده اعتبار امر قضاوت شده نیز می باشد. سابعاً: استدلال مقام یاد شده در بند دوم نامه مورد شکایت نیز مخدوش می باشد زیرا در موارد صدور رأی به اعاده تجاری در منطقه غیرتجاری کسر پارکینگ صرفاً یکی از علل تصمیم به اعاده بوده و نه علت تامه آن و با توجه به تبصره یک الحاقی به ماده ۵۵ قانون شھرداری احداث تجاری در منطقه پروانه ساختمانی بر اساس تبصره یک ماده صد قانون شھرداری میباشد ھمچنان که حسب نظریه مشورتی شماره ٧۵٠۴/٧ـ ١٣٨۵/٩/٢٩ اداره حقوقی قوه قضاییه، کمیسیون ماده صد در موارد احداث تجاری در منطقه غیرتجاری با توجه به مقررات تبصره یک ذیل بند ٢۴ ماده ۵۵ قانون شھرداری فقط می تواند دستور تعطیل محل و اعاده آن را به وضع قبل مندرج در پروانه ساختمانی صادر نماید و حق اخذ جریمه با بقای تغییر کاربری را ندارد ھمچنان که اداره حقوقی قوه قضاییه قبل تر از آن در ھمین راستا به موجب نظریات شماره ٢٩/١٠/١٣٨٢ ـ ٩٠۴٣/٧ ، ١٣/٨/١٣٨٢ ـ ۶۴۴٩/٧و ١٣/١/١٣٧٧ ـ ٢۶٧/٧  تغییر کاربری از  مسکونی به تجاری را صرفاً موجب تعطیل و اعاده به وضع سابق دانسته نه اخذ جریمه زیرا تعیین جریمه در مورد مستحدثات تجاری صرفاً در صورت انطباق موضوع با مقررات مذکور در تبصره ھای ٣ یا ۴ ماده صد امکان خواھد داشت. ثامناً: در بسیاری از موارد تخلفات ساختمانی تجاری در فضای حیاط احداث می گردد و در این خصوص شایسته ذکر است در تبصره ۶ بند ٣ـ ٢ـ ۵ ضوابط طرح تفصیلی اراک تصریح شده «تجاوز به فضای باز خلاف اصول شھرسازی محسوب می گردد و رفع آن فقط از طریق قلع بنا ممکن است و مشمول پرداخت جریمه در کمیسیون ماده ١٠٠ نمی شود» بنابراین از آنجا که مقررات طرح تفصیلی در انطباق با چارچوب مصوبات شورای عالی شھرسازی تدوین و تصویب گردیده و به موجب حکم مقرر در ماده ٧ قانون تأسیس شورای عالی شھرسازی و معماری، شھرداری ھا مکلف به رعایت مصوبات مرجع یاد شده می باشند و مطابق مصوبه یاد شده رفع تجاوز نسبت به فضای باز صرفاً از طریق قلع بنا امکان دارد، تصمیم مقام یاد شده منطبق با مقررات طرح تفصیلی و در نھایت ماده ٧ قانون تأسیس شورای عالی شھرسازی و معماری به نظر نمی رسد. تاسعاً: احداث تجاری منوط به اخذ پروانه از شھرداری با رعایت مقررات و ضوابط طرح تفصیلی است و تغییر کاربری غیرتجاری به تجاری مستلزم تصویب تغییر کاربری از سوی کمیسیون موضوع ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شھرسازی و معماری می باشد و مقام یاد شده اختیار مداخله در این امر را نداشته است. عاشراً: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به موجب رأی وحدت رویه شماره ۴٢ـ ١٣٨٨/٢/۶ مضبوط در پرونده کلاسه ۴١/٨٨ تأمین پارکینگ را ضروری و حذف آن را تنھا در موارد استثنایی ممکن دانسته و بدین ترتیب مفاد بند دوم نامه مورد شکایت از این حیث نیز مخدوش به نظر می رسد. حادی عشر: پایان سال ١٣٩۵ که در نامه معترض عنه به عنوان آخرین تاریخ آراء مشمول مصوبه در نظر گرفته شده به لحاظ حقوقی و قانونی خصوصیتی نداشته وانگھی بعید نیست برخی تخلفات ساختمانی صورت گرفته در سال ١٣٩۵ ھنوز به کمیسیون گزارش و ارجاع نشده و بعداً جھت اتخاذ تصمیم به کمیسیون ارجاع گردد که در این صورت نامه معترض عنه متضمن تبعیضی ناروا و از ھر حیث غیرمنطقی می باشد، اکنون با عنایت به مجموع مراتب فوق استدعای ابطال بند ١ و ٢ نامه مورد شکایت را که نوعی بدعت خارج از ضوابط قانونی در رسیدگی به تخلفات ساختمانی محسوب می گردد از ھیأت عمومی دیوان به لحاظ مغایرت باموازین قانونی و خروج از حدود اختیارات قانونی می نماید. “

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

“جناب آقای شفیعی

شھردار محترم اراک

بازگشت به نامه شماره ٢۶٨٨٠ ـ ١٣٩٨/۵/٢٨ مبنی بر تعیین تکلیف آراء اجرا نشده قلع و قمع بنا صادره از کمیسیون ھای بدوی و تجدیدنظر ماده ١٠٠ موضوع در جلسه ھم اندیشی مورخ ١٣٩٨/٧/٧ به ریاست رئیس کل دادگستری استان و با شرکت اعضای حاضر در جلسه از جمله دادستان مرکز استان، قضات عضو کمیسیون ھای ماده صد، معاونت عمرانی استاندار، مدیرکل دفتر فنی استانداری، جنابعالی و شھرداران مناطق مورد بحث و بررسی واقع و نظریات حاضرین در ابعاد مختلف موضوع مطرح شد. النھایه با توجه به مباحث مطرح شده در جلسه و جوانب امر نظریه مشورتی دادگستری کل استان مرکزی به شرح بندھای سه گانه ذیل ایفاد می گردد. ـ معاون قضایی رئیس کل و سرپرست معاونت برنامه ریزی دادگستری کل استان مرکزی

١ـ در مواردی که تا پایان سال ١٣٩۵ آراء کمیسیون ھای ماده ١٠٠ مبنی بر قلع و قمع بنا قطعیت یافته تاکنون اجرا نشده باشند و مالک با طرح تقویت سازه اقدام نموده و سازمان نظام مھندسی، استحکام و رعایت مقررات ملی ساختمان را مورد تأیید قرارداده و مالک فاقد معارض یا شاکی خصوصی بوده و تخلف ساختمانی منجر به افزایش طبقات ساختمان در ارتفاع نگردیده باشد شھرداری می تواند مجدداً پرونده را جھت رسیدگی و صدور رأی مقتضی به کمیسیون بدوی ماده ١٠٠ بدوی ارسال کند. کمیسیون به موضوع رسیدگی و رأی مقتضی صادر می کند؛

٢ـ در مواردی که آراء قطعی کمیسیون ھای ماده ١٠٠ که تا پایان سال ١٣٩۵ قطعیت یافته متضمن انسداد املاک تجاری به لحاظ کسر پارکینگ می باشد و مالک فاقد معارض یا شاکی خصوصی است در صورت تأمین پارکینگ و جلب نظر موافق شھرداری (با واریز مبلغ مقرر به حساب مربوط به احداث پارکینگ در سطح شھر) و در صورتی که با تأیید سازمان نظام مھندسی یا کارشناس رسمی احداث بنای تجاری مغایر با مقررات ملی ساختمان نباشد شھرداری می تواند مجدداً پرونده را جھت رسیدگی و صدور رأی مقتضی به کمیسیون بدوی ماده ١٠٠ بدوی ارسال نماید. کمیسیون به موضوع رسیدگی و رأی مقتضی صادر می کند. “

در پاسخ به شکایت مذکور، معاون قضایی رئیس کل و سرپرست معاونت برنامه ریزی دادگستری کل استان مرکزی به موجب لایحه شماره ٩٠١٢/٣۵۵/۶٣٠ـ ١٣٩٩/۴/٢٣ توضیح داده است که:

” اولاً: با توجه به مقررات مواد ٨٠ ،٨١ و ٨٣ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، تقاضای ابطال مصوبات در ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری تابع تشریفات و شرایط شکلی است که دادخواست تقدیمی شاکی از این حیث به جھات ذیل مواجه با نقص است:

الف ـ در فرضی که بندھای مورد درخواست ابطال مصوبه محسوب گردند مرجع تصویب کننده آنھا در واقع دادگستری کل استان مرکزی است که دارای شخصیت حقوقی در سلسله مراتب سازمانی قوه قضاییه است و اقتضاء رسیدگی تقدیم دادخواست به طرفیت اداره یاد شده بوده در حالی که نامبرده اقدام به تقدیم دادخواست به طرفیت «معاونت قضایی و سرپرست معاونت برنامه ریزی دادگستری کل استان مرکزی» نموده و با توجه به اینکه این معاونت دارای شخصیت حقوقی مستقل و جداگانه از دادگستری نمی باشد از این جھت دادخواست تقدیمی مواجه به ایراد است.

ب ـ با توجه به ذیل ماده ٨٠ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری تقاضای ابطال مصوبات در دیوان عدالت مستلزم ذینفعی درخواست کننده است این در حالی است که شاکی در چندین بند دادخواست مصوبات مورد درخواست ابطال را نقد و بررسی نموده اما ھیچ گونه دلیلی در اثبات ذینفع بودن خود جھت ابطال ارائه نکرده و به نحوی که در بندھای بعدی این لایحه عنوان می گردد ھدف از ارائه نظریات مشورتی موضوع بندھای مورد دعوا در جھت مساعدت به مالکین با جلوگیری از اجرای رأی قطعی کمیسیون ھای ماده ١٠٠ مبنی بر قلع بنا یا اعاده وضع به حال سابق املاک بوده و لذا حتی در صورتی که مالک دارای رأی قطعی کمیسیون ماده صد در موارد فوق باشند منتفع از تصمیمات موضوع درخواست ابطال ھستند و به عبارتی مشارالیه نه تنھا متضرر از مصوبات نیست بلکه ذینفع در اجرا محسوب می شود و از این حیث نیز لازم بوده مدیر دفتر ھیأت عمومی در اجرای ماده ٨١ به نامبرده جھت ارائه دلایل بر ذینفع بودن ابطال مصوبات اخطار رفع نقص نماید و در صورت عدم ارائه دلایل قرار رد درخواست صادر شود.

ثانیاً: ھمان گونه که در ذیل نامه شماره ٩٠١٢/۶۵۵/۶٣٠ـ ١٣٩٨/١١/٧ این معاونت به شھرداری اراک اعلام شده موارد مندرج در بندھای ١ و ٢ جدول به عنوان «نظریه مشورتی دادگستری کل استان» اعلام شده و به عنوان مصوبه لازم الاجرا نبوده و شھرداری مخیر در اجرا یا عدم اجرای مصوبات کارگروه مشورتی طی بندھای یاد شده بوده است، بنابراین چون موضوع به عنوان مصوبه لازم الاجرا محسوب نمی شود موجبی ھم در جھت ابطال آن وجود ندارد.

ثالثاً: شھرداری اراک به موجب نامه شماره ٢۶٨٨٠ ـ ١٣٩٨/۵/٨ بااین عنوان که حدود ١٣٠٠٠ رأی قطعی صادره از کمیسیون ھای ماده ١٠٠ در آرشیو اجراییات شھرداری بلا اقدام مانده و در شرایط حساس فعلی اجرای ھر یک از این آراء می تواند صدمات و لطمات غیرقابل جبرانی به ھمراه داشته باشد و با توجه به بن بست ایجاد شده در این خصوص درخواست نظریه مشورتی از دادگستری کل استان را نموده که حسب الامر رئیس کل وقت دادگستری استان موضوع در جلسه ھم اندیشی با شرکت دادستان مرکز استان، قضات عضو ماده ١٠٠ شھرداری، معاونت عمرانی استانداری، مدیرکل دفتر فنی استانداری، شھرداری کلان شھر اراک و شھرداران مناطق موضوع مورد واکاوی واقع و نظریات موافق و مخالف اخذ و در نھایت مصوبات بند ١ و ٢ مورد پذیرش واقع و به عنوان نشریه مشورتی به شھرداری اعلام شده است با توجه به اینکه در واقع مصوبات مورد تقاضای ابطال در جھت مساعدت به مردم وحل مشکل آنھا در مورد املاک موضوع تخلف در شھرداری که سالیان سال آرای آنھا بلاتکلیف مانده ارائه شده و ھدف از آن در شرایط حساس اقتصادی مساعدت و کمک به مردم است جای تعجب دارد که شاکی به عنوان شھروند بر چه مبنایی درخواست ابطال مصوباتی را نموده که در جھت حمایت از حقوق مردم و مساعدت به مالکین صورت گرفته است، بدیھی است اگر ایشان مالک ملکی است که مشمول بندھای ١ و ٢ مصوبات می باشد ھیچ الزامی جھت عمل به مصوبات ارشادی را نداشته و می تواند رأی قطعی ماده ١٠٠ مبنی بر قلع و قمع بنا یا اعاده وضع به حال سابق در مورد ملک تجاری را اجرا نماید.

رابعاً: استنباط شاکی در بند اولاً لایحه مبنی بر حاکمیت قاعده فراغ دادرس و اعتبار امر مختومه ناظر بر احکام دادگاه ھا و رسیدگی در مرجع قضایی است و با توجه به اینکه کمیسیون ھای ماده ١٠٠ اساساً دادگاه محسوب نمی شوند و مرجع شبه قضایی می باشند مقررات اساسی دادرسی شامل دادگاه ھا از جمله اعتبار امر قضاوت شده با فراغ دادرس شامل آنھا نمی گردد و در مرجع شبه قضایی ھیچ منع قانونی جھت طرح یک موضوعی که یک بار رسیدگی شده با سبب مجدد در کمیسیون وجود ندارد.

خامساً: ھمان گونه که معروض گردید دادگستری استان مرکزی در راستای درخواست ارشاد شھرداری موضوع نامه ٢۶٨٨٠ ـ ١٣٩٨/۵/٢٨ به موضوع ورود و مصوبات یاد شده پس از طرح و بررسی در جلسه ارائه شده و در واقع دادگستری در جھت حل مشکلات شھرداری و شھروندان و رعایت حقوق عامه اقدام به ورود به موضوع نموده و ھیچ گونه انتفاع یا ضرری در خصوص موضوع متوجه دادگستری نیست و ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری می تواند ھر تصمیمی در راستای موازین قانونی اخذ نماید مراتب جھت استحضار ایفاد می گردد. “

ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ١٣٩٩/١٠/٢٣ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی ھیأت عمومی

الف ـ مفاد بند اول و دوم نامه شماره ٩٠١٢/۶۵۵/۶٣٠ـ ١٣٩٨/١١/٧ معاون قضایی رئیس کل و سرپرست معاونت برنامه ریزی دادگستری کل استان مرکزی، متضمن قاعده الزام آور است و از مصادیق مقررات موضوع ماده ١٢ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری محسوب می شود.

ب ـ اولاً : مطابق ماده ١٠٠ قانون شھرداری مصوب ١٣٣۴/۴/١١ و اصلاحات بعدی، آراء کمیسیون ھای ماده ١٠٠ قانون شھرداری ، بعد از قطعیت لازم الاجراست.

ثانیاً : آراء کمیسیون ھای یاد شده، جز از طریق مراجع و راه ھای پیش بینی شده در قانون، قابل بازبینی شکلی و ماھوی نیست و طرح مجدد آرای کمیسیون ماده صد به جز در مواردی که در قانون تجویز شده است جواز قانونی ندارد.

ثالثاً : موارد مذکور در مصوبه مورد اعتراض از طرق قانونی طرح مجدد پرونده در کمیسیون ماده ١٠٠ قانون شھرداری ھا نمی باشد، بنابراین نظر به اینکه قوانین و مقررات ناظر به ضوابط شھری و شھرسازی از جمله قواعد آمره بوده که تراضی طرفین در خصوص آن بی اثر است و رسیدگی مجدد ولو با توافق طرفین بر خلاف حکم قانونگذار است، از این رو بندھای ١ و ٢ مصوبه مورد شکایت برخلاف قانون و خارج از حدود اختیارات وضع شده و مستند به بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود.

رئیس ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بھرامی