رأی شماره ۵٠ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: ابطال بندھای ٣ و ۴ بخشنامه شماره ١۴/٧ سازمان تأمین اجتماعی
١۶/٢/١٣٩۶ ٩٢/۴٧٣/ھـ شماره
بسمه تعالی
جناب آقای جاسبی
مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران
با سلام
یک نسخه از رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۵٠ مورخ ١٣٩۶/١/٢٩ با موضوع:
«ابطال بندھای ٣ و ۴ بخشنامه شماره ١۴/٧ سازمان تأمین اجتماعی» جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.
مدیرکل ھیأت عمومی و سرپرست ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین
تاریخ دادنامه : ١٣٩۶/١/٢٩ شماره دادنامه: ۵٠ کلاسه پرونده : ۴٧٣/٩٢
مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای کاوس محمدی قرقانی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره ١۴/٧ سازمان تأمین اجتماعی
گردش کار: آقای کاوس محمدی قرقانی به موجب دادخواستی، ابطال بخشنامه شماره ١۴/٧ سازمان تأمین اجتماعی که طی
شماره ١٠٠٠/٩١/١٧۴١ ـ ١٣٩١/٣/١ ابلاغ شده است را خواستار شده و در جھت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
« با سلام و احترام به استحضار می رساند: ریاست سازمان تأمین اجتماعی در جھت اجرای بند (ج) ماده ١١ قانون رفع برخی از موانع تولید و سرمایه گذاری صنعتی مصوب سال ١٣٨٧ مجمع تشخیص مصلحت نظام بخشنامه شماره١۴/٧ را صادر نموده اند که خلاف قانون می باشد.
قانونگذار در بند ج ماده ١١ قانون رفع برخی از موانع تولید و سرمایه گذاری صنعتی مصوب سال ١٣٨٧ ،مبنای حق بیمه پیمانکاران
طرحھای عمرانی و غیرعمرانی با مصالح و یا بدون مصالح را صرفاً لیست ارائه شده توسط پیمانکار را قرار داده است و مجدداً با تاکید
بیشتری در ماده ١۴ قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تأمین نیازھای کشور مصوب سال١٣٩١ ،مبنای محاسبه بیمه
پیمانکاران طرحھای عمرانی و غیرعمرانی با مصالح و یا بدون مصالح را فھرست ارائه گردیده توسط پیمانکار دانسته و اعمال ھر گونه
روش دیگری غیراز روش فوق را صراحتاً ممنوع نموده است.
بندھای ١ ،٢ ،٣ و ۴ بخشنامه ١۴/٧ مذکور بنا به دلایل ذیل بر خلاف قانون مذکور می باشند.
١ـ در بندھای ١ و ٢ بخشنامه بر خلاف قوانین مذکور عملیات اجرای پیمان را به دو بخش ١ـ کار در محل کارگاه تولیدی، صنعتی و فنی
توسط پرسنل ثابت پیمانکار و ٢ـ کار خارج از کارگاه تقسیم نموده است.
٢ـ به موجب بند ٣ بخشنامه پیمانکاران مکلفند به محض انعقاد قرارداد یک نسخه از قرارداد را به سازمان ارائه نمایند سازمان ھم
موظف است ظرف شش ماه لیست ارسالی پیمانکاران را از لحاظ دستمزد، نفر و … بررسی نماید و اگر مغایر بود و یا در صورت کشف
موارد مغایر با توجه به موارد ابرازی از جمله میزان نسبت مزد به کل کار تعیین شده (یعنی روش جاری با اعمال ضریب) نسبت به
وصول مابه التفاوت اقدام نمایند در حالی که در قوانین مذکور چنین تکلیفی برای پیمانکاران پیش بینی نگردیده است.
٣ـ بند ۴ بخشنامه بین حق بیمه کار داخل و خارج از کارگاه قائل به تفکیک شده است اما در بند ج ماده ١١ و ماده ١۴ قوانین مذکور
چنین تفکیکی پیش بینی نگردیده است.
با توجه به موارد معروضه بخشنامه ١۴/٧ سازمان تأمین اجتماعی در تعارض با بند ج ماده ١١ قانون رفع برخی از موانع تولید و
سرمایه گذاری صنعتی مصوب سال ١٣٨٧ و ماده ١۴ قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تأمین نیازھای کشور مصوب
سال ١٣٩١ می باشد، لذا ضمن تقاضای ابطال بخشنامه ١۴/٧ مذکور خواھشمند است جھت جلوگیری از تضییع حقوق اشخاص به
موجب ماده ١٣ قانون دیوان عدالت اداری اثر ابطال را از زمان تصویب مصوبه اعلام فرمایید. »
متن بخشنامه مورد اعتراض به قرار زیر است:
«اداره کل استان ….
با سلام
به منظور اجرای بند (ج) ماده ١١ قانون رفع برخی از موانع تولید و سرمایه گذاری صنعتی مصوب ١٣٨٧/٨/۵ مجمع تشخیص مصلحت
نظام و با امعان نظر به سایر مواد قانون تأمین اجتماعی از جمله مواد ٣٩ و ۴٧ و ١٠١ قانون مزبور، ضمن اصلاح بخشنامه ١۴ جدید
درآمد مقرر می دارد:
١ـ واگذارندگان کار و پیمانکارانی که عملیات اجرای پیمان را در محل کارگاه تولیدی، صنعتی و فنی توسط پرسنل ثابت خود انجام
می دھند مکلفند به محض انعقاد قرارداد در اجرای ماده ٣٨ قانون تأمین اجتماعی یک نسخه از آن را به شعبه محل کارگاه مذکور
ارسال نمایند.
٢ـ آن دسته از کارفرمایان کارگاھھای تولیدی، صنعتی و فنی که در اجرای قرارداد ھای منعقده تمام یا بخشی از طرحھا و پروژه ھای
پیمانکاری را در محل دائمی (ثابت) کارگاه با نیروی ثابت به عنوان پیمانکار انجام میدھند مکلفند لیست افراد شاغل در پروژه یا پیمان
را در موعد مقرر در ماده ٣٩ قانون تأمین اجتماعی به شعبه محل کارگاه ارائه نمایند و حق بیمه مربوطه بر مبنای لیست ارسالی از
ناحیه کارفرمایان وصول می گردد.
٣ـ شعب مکلفند بر اساس ماده ٣٩ قانون تأمین اجتماعی نسبت به بررسی لیستھای ارسالی از حیث صحت و سقم افراد معرفی
شده، صورت مزد، میزان کارکرد و سایر موارد موضوع ماده فوق در موعد مقرر (شش ماه از زمان دریافت لیست) اقدام نمایند، در صورت
کشف موارد مغایر، با توجه به مدارک ابرازی از جمله میزان نسبت مزد به کل کار تعیین شده و شرح ریز ھزینه ھای قرارداد پیمانکاری و
گزارشات بازرسی و سایر اختیارات قانونی، نسبت به وصول مابه التفاوت اقدام نمایند.
۴ـ حق بیمه آن بخش از عملیات پیمان که با توجه به نوع کار و شرایط قرارداد می بایست در خارج از کارگاه ثابت و در محل اجرای پیمان
و با کارکنان علاوه بر نیروی شاغل در واحد تولیدی و صنعتی و فنی انجام گیرد وفق بخشنامه ١۴ جدید درآمد محاسبه و پیمانکاران
مکلفند لیست و حق بیمه این قبیل افراد را به تفکیک از کارکنان شاغل در واحدھای ثابت ارسال و پرداخت نمایند.
مسئول حسن اجرای این بخشنامه مدیران، کارشناسان ارشد درآمد حق بیمه، کارشناسان فرابری داده ھای ادارات کل استانھا و
رؤسا و معاونین بیمه ای و مسئولین درآمد، بازرسی و کارشناسان فرابری داده ھای شعب خواھند بود. »
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر امور حقوقی و دعاوی سازمان تأمین اجتماعی به موجب لایحه شماره ٧١٠/٩٣/۵۶٠٧ ـ
١٣٩٣/١٢/١١ توضیح داده است که:
«١ـ قانون رفع برخی از موانع تولید و سرمایه گذاری صنعتی مصوب مورخ ١٨/ ٩/ ١٣٨٧ در جھت رفع برخی از مشکلات کارگاھھای
تولیدی و صنعتی و نیز ھموار نمودن بستر سرمایه گذاری در حوزه تولید و ھمچنین قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی
تأمین نیازھای کشور و تقویت آنھا در امر صادرات و اصلاح ماده ١٠۴١ قانون مالیاتھای مستقیم وضع شده است. (ماده ١۴ قانون مذکور
صرفاً به قراردادھای پیمانکاری مربوط به ارائه خدمات اجتماعی مربوط می باشد).
٢ـ ماده ٣٨ قانون تأمین اجتماعی مصوب ١٣۵۴ تصریح در تعھد پیمانکار به بیمه کردن کارکنان خود و کارکنان پیمانکاران فرعی نزد
سازمان تأمین اجتماعی و پرداخت حق بیمه قانونی آنان بر اساس ماده ٢٨ قانون تأمین اجتماعی است و نیز مفاد ماده ٣٩ قانون
تأمین اجتماعی در باب الزام کارفرما به تنظیم لیست صورت مزد یا حقوق بیمه شدگان و ارسال آن در مھلت مقرر در قانون به سازمان
تأمین اجتماعی می باشد و از طرفی ماده ۴١ قانون تأمین اجتماعی مقرر می دارد: «در مواردی که موضوع کار ایجاب کند سازمان
می تواند به پیشنھاد ھیأت مدیره و تصویب شورای عالی سازمان نسبت مزد را به کار انجام یافته تعیین و حق بیمه متعلقه را به ھمان
نسبت مطالبه و وصول نماید».
بنابراین وجوه افتراق یاد شده با مواردی که حق بیمه به اقتضای نوع کار و نسبت مزد به کل کار از جمله به شرح ماده ۴١ قانون تأمین
اجتماعی تعیین می گردد بدین گونه است که شورای عالی تأمین اجتماعی بعنوان عالیترین رکن تشکیلاتی سازمان تأمین اجتماعی و
بر اساس اختیارات حاصله از ماده مذکور، پس از پیشنھاد ھیأت مدیره سازمان تأمین اجتماعی مبادرت به تصویب مصوبه مورخ
٢۴/ ١/ ١٣٧٠ نموده است. با توجه به اینکه اصولاً نوع کار پیمانکاران و قراردادھای تنظیمی آنان با واگذارندگان به دلایل متعدد دارای
وضعیتی کاملاً مغایر با کارگاھھای عادی است به این اعتبار مراتب درصد مذکور در ماده ٢٨ قانون تأمین اجتماعی (٢٧ (%بر اساس
نسبت مزد به کار انجام یافته تعیین و مبنای محاسبه برای مطالبه حق بیمه بر اساس مصوبه ٢۴/ ١/ ١٣٧٠ شورای عالی تأمین
اجتماعی قرار گرفته و طی بخشنامه ھای ١۴ و ٧/ ١۴ حوزه فنی درآمد به واحدھای اجرایی سازمان اعلام گردیده است. در واقع
سازمان در اجرای ماده ۴١ قانون تأمین اجتماعی در قراردادھای پیمانکاری بر مبنای حق بیمه مقرر در ماده ٢٨ قانون تأمین اجتماعی
عمل می نماید، منتھی روش انجام کار و نحوه محاسبه به نحو دیگری است بدین توضیح که چون در قراردادھای ثابت و مستمر امکان
شناسایی کارگران و میزان مزد یا حقوق آنھا وجود دارد اجرای مستقیم ماده ٢٨ قانون تأمین اجتماعی با مشکلی مواجه نمی باشد،
اما در قراردادھای غیرثابت و موقت نظیر پیمانکاری که امکان کنترل افراد شاغل و میزان مزد و حقوق آنھا وجود ندارد و حقوق افراد
شاغل در محل کارگاھھا در معرض خطر قرار دارد قانونگذار در ماده ۴١ قانون این اختیار را برای سازمان قائل شده تا در این نوع کارھا
نسبت مزد را به کل کار در نظر گرفته و با رعایت مـاده ٢٨ قانون تأمین اجتماعی بخشی از آن را به عنوان حق بیمه افراد شاغل در
کارگاھھا تعیین نماید. در واقع در این نوع کارھا نوعاً نسبت خاصی از بھاء کل کار مربوط به مزد یا حقوق کارکنان است که ھمان مبنای
سازمان در تعیین حق بیمه می باشد. این امر که در بند ٢ بخشنامه ١۴٩ سازمان مضبوط است در نظریه مورخ ٢۵/ ٩/ ١٣٨١ شورای
نگھبان شرعی اعلام شده و ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز به موجب دادنامه شماره ٩ مورخ ١۴/ ١/ ١٣٨۴ بخشنامه مزبور را
قانونی دانسته است.
ضمناً لازم به ذکر است رعایت ماده ٢٨ قانون در محاسبه حق بیمه بر مبنای ماده ۴١ قانون تأمین اجتماعی در اقسام مختلف
قراردادھای پیمانکاری مشھود می باشد. بدین صورت که سازمان پیمانھایی که مصالح بر عھده کارفرما است ۵۶ %بھای ناخالص
پیمان را برای حقوق یا مزد کارکنان تعیین کرده و نیز برای پیمانھایی که مصالح بر عھده پیمانکار است و قراردادھایی که در اجرای آن
نیاز به مصالح نیست و کارھای خدماتی را شامل می شود. ٣۶ %بھای ناخالص پیمان در نظر گرفته شده است. که در این ارتباط این
نسبتھا در عدد ٢٧ %موضوع ماده ٢٨ قانون تأمین اجتماعی ضرب نموده که ١۵ %و ٧ %به شرح ذیل بدست می آید.
۵۶×٢٧% = ١۵%
٢۶×٢٧% = ٧%
بنابراین تعیین ضرایب مندرج در مصوبه ٢۴/ ١/ ١٣٧٠%) ١۵ و ٧ (%دراجرای ماده ۴١ قانون تأمین اجتماعی و با رعایت مواد ٣٨ و ٢٨
قانون تأمین اجتماعی صورت پذیرفته که به ھمین دلیل نیز ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در آراء پیشگفت تصویب نامه و
بخشنامه ھای مربوطه را منطبق با قوانین دانسته است.
٣ـ دلایل تعیین حق بیمه پیمانکاریھا عبارت است از اینکه اولاً پیمانکاریھا به صورت موقت فعالیت نموده و معمولاً جایگاه ثابت و مشخص
ندارند.
ثانیاً: بدلیل یاد شده امکان بازرسی و بررسی جھت احراز صحت و سقم لیستھای ارسالی از ناحیه آنھا وفق ماده ٣٩ قانون تأمین
اجتماعی میسر نبوده و بنابراین تعمیم و اجرای بند ج ماده ١١) قانون رفع برخی از موانع تولید و سرمایه گذاری صنعتی مصوب
١٨/ ٩/ ١٣٨١ که مقرر می دارد:
«وزارت رفاه و تأمین اجتماعی موظف است حـق بیمه تأمین اجتماعی پیمانکاران طرحھای عمرانی و غیرعمرانی یا بدون مصالح و
بامصالح را صرفاً بر مبنای لیست ارائه شده توسط پیمانکار دریافت نماید» نسبت به کلیه پیمانکاریھا عملاً موجب خروج تعداد کثیری از
کارگران از شمول مقررات بیمه می گردند که این امر مخالف اصول و سیاستھای کلی نظام و اصل ٢٩ قانون اساسی می باشد.
ضمناً لازم به ذکر است که اجرای قانون مزبور دارای ابھاماتی می باشد اولاً اینکه آیا بند ج ماده ١١ صرفاً ناظر به پیمانکاریھایی است
که دارای کارگاه ثابت و مقر مشخصی می باشند (که در این صورت بند فوق الذکر انطباق بیشتری را با اصل ٢٩ قانون اساسی خواھد
داشت) و یا پیمانکاری ھایی که فاقد مقر ثابت می باشند را نیز دربرمی گیرد.
ثانیاً: به موجب قانون مذکور وزارت رفاه و تأمین اجتماعی مکلف شده است حق بیمه مربوطه را دریافت نماید. با عنایت به اینکه وزارت
رفاه و تأمین اجتماعی حق بیمه ای بابت طرحھای پیمانکاری دریافت نمی نماید بنابراین روش اجرایی قانون چگونه خواھد بود.
ثالثاً: با توجه به اینکه قانون رفع برخی از موانع تولید و سرمایه گذاری صنعتی ناظر بر حل مشکلات کارگاھھای تولیدی و صنعتی وضع
شده است این مسئله مطرح می گردد که آیا تکلیف مقرر در بند ج ماده ١١ صرفاً ناظر بر پیمانکاران فعال در حوزه تولید و صنعتی
می باشد و در خصوص سایر پیمانکاریھا مقررات سابق حاکم خواھد بود. لذا ابھامات یاد شده از معاونت محترم حقوقی رئیس جمھور
استعلام گردیده که مرجع مذکور طی نامه شماره ۵٢٢٩٧/ ٧۶٧٨ مورخ ۶/ ۴/ ١٣٨٩ ،ضمن تأکید بر اجرای اصل ٢٩ قانون اساسی و
اینکه صرف ارائه لیست ارائه شده توسط کارفرما نافی اعمال مقررات قانونی و نظارت سازمان در انجام محاسبات مربوط به حق بیمه
از نظر مقررات مربوط به بررسی صحت و سقم لیستھا موضوع ماده ٣٩ قانون تأمین اجتماعی با اختیار موضوع ماده ۴١ قانون تأمین
اجتماعی بـه ویژه در جـھت رعـایت مبانی مربوط بـه حقوق مـردم و تحقیق تکالیف قانونی مربوطه نمی باشد اقدامات سازمان را در
راستای قوانین و مقررات تأمین اجتماعی مورد تأیید قرار داده است (تصویر پیوست)
ضمناً لازم به ذکر است که در ماده ١۴ قانون حداکثر استفاده از توان تولید و خدماتی در تأمین نیازھای کشور مصوب سال ١٣٩١ در
خصوص قراردادھای ارائه خدمات اجتماعی پیمانکاران دارای ابھاماتی ھمانند قانون رفع موانع تولید می باشد. که در این راستا اجرای
قوانین مزبور، دارای ابھامات مندرج در بخش دفاعیات می باشد مضافاً اینکه قانون رفع برخی از موانع تولید بطور آزمایشی برای یک دوره
پنجساله پیش بینی شده بود که مھلت مزبور اکنون منتفی شده، بنابراین بدلیل انقضای دوره مذکور قانون مزبور اعتبار قانونی ندارد.
۴ـ شاکی محترم مدعی است که اولاً بندھای ١ و ٢ بخشنامه معترض عنه به دو بخش تقسیم نموده است و از این حیث بخشنامه
موصوف را خلاف قوانین دانسته، در حالیکه بند یک بخشنامه موصوف منطبق با ماده ٣٨ قانون تأمین اجتماعی تنظیم شده تا سازمان
بتواند نسبت به اجرای قوانین و مقررات اقدام لازم معمول نماید.
ثانیاً: در پاسخ به بند ٣ دلایل ارائه شده شاکی لازم به ذکر است که مفاد بند ٣ بخشنامه معترض عنه در اجرای ماده ٣٩ قانون تأمین
اجتماعی تنظیم شده و بر اساس آن کارفرما مکلف است مفاد ماده ٣٩ قانون تأمین اجتماعی رعایت نموده تا سازمان ظرف مدت
شش ماه از تاریخ دریافت صورت مزد و اسناد و مدارک کارفرما را مورد رسیدگی قرار داده و در صورت مغایرت نسبت به وصول مابه
التفاوت اقدام نماید.
ثالثاً: در پاسخ به بند ۴ دلایل ارائه شده شاکی، لازم به ذکر است که آن دسته از کارفرمایان کارگاھھای تولیدی و صنعتی و فنی که
در اجرای قراردادھای منعقده تمام یا بخشی از طرحھا و پروژه ھای پیمانکاری را در محل دائمی (ثابت) کارگاه با نیروی ثابت بعنوان
پیمانکار انجام می دھند می بایست وفق بند الف از بخش سوم فصل دوم بخشنامه ١۴ جدید درآمد و نیز مفاد بخشنامه ٧/ ١۴ جدید
درآمد، لیست افراد شاغل در پروژه یا پیمان را موعد مقرر در مـاده ٣٩ قانون تأمین اجتماعی بـه شعبه محل کارگاه ارائه نمایند و
بدیھی است که حق بیمه مربوطه به قرارداد مورد اجرا بر مبنای لیست ارسالی کارفرمایان محاسبه و مطالبه می گردد.
با عنایت به اینکه بخشنامه مذکور در جھت اجرای نظر دیوان صادر گردیده و در قرار صادره دیوان نیز مورد تأیید قرار گرفته و از سوی
دیگر در صدور آن کلیه قوانین و مقررات مربوط رعایت شده و ضمن آنکه قانون موضوع بخشنامه به جھت انفصال مھلت آزمایشیمنتفی گردیده و ماده ١۴ قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و صنعتی نیز صرفاً مربوط به قراردادھای پیمانکاری مربوط به «خدماتاجتماعی» و نه سایر قراردادھای پیمانکاری می باشد و اینکه ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در دعوی مشابه (بخشنامه ٧/ ١۴جدید درآمد) قبلاً مورد اعتراض قرار گرفته و به موجب دادنامه ھای مندرج در دفاعیات شکلی مورد تأیید قرار داده است و نیز اعمالمقررات قانونی در خصوص پیمانکاریھا از جمله مواد ٣٩ و ۴١ قانون تأمین اجتماعی بر اساس استعلام بعمل آمده از ناحیه معاونتمحترم حقوقی رئیس جمھور مورد تأکید قرار گرفته است. تقاضای رد شکایت شاکی مورد استدعاست.»
در اجرای ماده ٨۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ به ھیأت تخصصی بیمه، تأمین اجتماعی وکار و کارگری دیوان عدالت اداری ارجاع می شود و ھیأت مذکور بندھای ٢ و ١ بخشنامه مورد اعتراض را قابل ابطال تشخیص نداد و رأیبه رد شکایت صادر کرد و رأی مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداریقطعیت یافت.
رسیدگی به بندھای ۴ و ٣ بخشنامه مورد اعتراض در دستور کار ھیأت عمومی قرارگرفت.
ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ١٣٩۶/١/٢٩ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسانشعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی ھیأت عمومی
نظر به اینکه احکام مقرر در بندھای ۴ و ٣ بخشنامه مورد اعتراض مغایر مواد ١٠١ و ٣٩ قانون تأمین اجتماعی و بند ج ماده ١١ قانونرفع برخی از موانع تولید و سرمایه گذاری صنعتی است، بنابراین بندھای مذکور مستند به بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات وآیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود. با اعمال ماده ١٣ قانون پیش گفته و تسری ابطال بندھای ۴ و ٣بخشنامه شماره ١۴/٧ به زمان تصویب آن موافقت نشد.
معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مرتضی علی اشراقی
ما را در شبکه های اجتماعی دنبال کنید :
دانلود اپلیکیشن دادورزیار :
