رأی شماره ۴٨۴ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: ابطال بخشنامه شماره ١/٣۴/٢١٣٧٩ ـ ١٣٧٩/٨/٢٨ سازمان ثبت اسناد و املاک کشور

٩۴/١٠٢١شماره-١٣/۶/١٣٩۶

بسمه تعالی
جناب آقای جاسبی
مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران
با سلام
یک نسخه از رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۴٨۴ مورخ ١٣٩۶/۵/٢۴ با موضوع:
«ابطال بخشنامه شماره ١/٣۴/٢١٣٧٩ ـ ١٣٧٩/٨/٢٨ سازمان ثبت اسناد و املاک کشور.» جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.
مدیرکل ھیأت عمومی و ھیأت ھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین
تاریخ دادنامه: ١٣٩۶/۵/٢۴ شماره دادنامه: ۴٨۴ کلاسه پرونده: ١٠٢١/٩۴
مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای مجتبی کاشانی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره ١/٣۴/٢١٣٧٩ـ ١٣٧٩/٨/٢٨ سازمان ثبت اسناد و املاک کشور گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بخشنامه شماره ١/٣۴/٢١٣٧٩ ـ ١٣٧٩/٨/٢٨ سازمان ثبت اسناد و املاک کشور را خواستار شده و در جھت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«ریاست محترم ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

با سلام و دعای خیر: احتراماً به تجویز ماده ١٢ قانون تشکیلات و آیین نامه دادرسی دیوان عدالت اداری، در مقام اعتراض به بخشنامه شماره ١/٣۴/٢١٣٧٩ ـ ١٣٧٩/٨/٢٨ سازمان ثبت اسناد و املاک به لحاظ مخالفت با موازین شرعی، قانون اساسی و خروج از حدود اختیارات از سوی طرف شکایت معروض می دارد:
ھمان گونه که قضات مجرب و دانشمند دیوان عدالت اداری مستحضرند مطابق قانون اساسی جمھوری اسلامی ایران افراد در انتخاب و تعیین شغل و حرفه خویش آزاد می باشند و با لحاظ نص قانون محدودیت این آزادی صرفاً در مخالفت آن با اسلام عزیز و مصالح عمومی و حقوق دیگران می باشد، به عبارتی افراد بعد از اخذ مجوز از مراجع ذی صلاح قانونی در چارچوب معین شده آزاد بوده، تنھا می بایست نظامات مربوط بدان حرفه و شغل را رعایت نمایند.
سازمان ثبت اسناد و املاک کشور در سال ١٣٧٩ مبادرت به وضع بخشنامه شماره ١/٣۴/٢١٣٧٩ نموده و مقرر داشته است: ایجاد محل ھایی تحت عنوان اتاق عقد در محل دفترخانه ھای ازدواج یا در مجاورت آن حتی با ھمکاری افراد غیر مسوول و چاپ و تکثیر کارت و اطلاعیه در این مورد خلاف شوون سردفتر می باشد، که بخشنامه مذکور بنا به دلایل آتی الذکر بر خلاف موازین شرعی و قانون اساسی و بر خلاف حدود اختیارات سازمان ثبت اسناد و املاک کشور می باشد:
الف ـ مغایرت بخشنامه با قانون اساسی:
به دلالت اصل ٢٨ قانون اساسی جمھوری اسلامی ایران ھر شھروندی حق دارد شغلی را که بدان مایل است با لحاظ شرط اساسی عدم مخالفت آن با شرایع اسلام و مصالح عمومی و حقوق دیگران برگزیند، ھمچنین دولت موظف است با رعایت نیاز جامعه به مشاغل و حرف گوناگون، برای ھمه افراد امکان اشتغال به کار و با عنایت به اینکه صلاحیت سران دفاتر رسمی ازدواج توسط قوه قضاییه احراز شده است و اتاق عقد از لوازم عرفی شغل سردفتری ازدواج می باشد، اگر سردفتر ازدواج در دفترخانه و یا در کنار دفتر ازدواج مبادرت به احداث اتاق عقد نموده و با استقرار خانواده زوجین مبادرت به انعقاد عقد نکاح نماید قطعاً چنین اقدامی خلاف قانون نخواھد بود و طبیعتاً کسی که دارای صلاحیت قانونی باشد با این اقدام جانب مسائل شرعی و قانونی را فرو نخواھد گذاشت، فلذا این تصمیم سازمان ثبت اسناد و املاک کشور در محدود کردن سران دفاتر اسناد رسمی و ایجاد تخلف برای ایشان در تأسیس اتاق عقد و قرائت صیغه مبارکه نکاح در اتاق عقد بر خلاف اصل ٢٨ قانون اساسی جمھوری اسلامی ایران است.
قضات عالی قدر دیوان عدالت اداری نیک مستحضرند که مطابق عرف و رسوم متداوله و نیز مطابق با اجماع فقھای عظام شیعه، مراسم ازدواج باید با شکوه و متانت و با حضور افراد و خانواده زوجین برگزار گردد، با این مقدمه، اگر سردفتر اتاق کاری ٢٠ متری جھت دفتر رسمی خود و اجرای صیغه مبارکه نکاح تعبیه کرده باشد این مھم ھرگز محقق و میسر نخواھد گردید. از طرفی اگر سردفتر با رعایت و شناخت عرف و رسوم جامعه مبادرت به تعبیه مکانی جھت عمل به سفارشات ائمه معصومین (علیھم آلاف التحیته و الثناء) و رفاه حال خانواده زوجین نماید، چنین اقدامی تخلف و خلاف شأن او محسوب خواھد گردید، در حالی که شأن سردفتر زمانی رعایت نخواھد شد و یا تنزیل خواھد یافت که ایشان مجبور باشد برای قرائت صیغه مبارکه نکاح به تالارھا و باغھای بیرون از شھر مراجعه کند که احیاناً شرایع و موازین اسلامی و اخلاقی ھم در آنجا رعایت نمی گردد و از تالار و باغی به تالار و باغ دیگر در حرکت باشد. این در حالی است که برگزاری مراسم عقد در دفتر ازدواج قطعاً باعث رعایت بیشتر اصول شرعی و موازین اخلاق و ھمچنین حفظ شأن سردفتر خواھد گردید.
ب ـ مخالفت بخشنامه با شرع انور اسلام:
نظر به اینکه در کلیه فتاوی و احادیث موثق و مرتبط با مطاوی مانحن فیه شیعه، مراسم عروسی و عقد ازدواج بایستی با شکوه برگزار گردد و از طرف سید البشر خاتم النبیین تأکید بر ولیمه دادن در مراسم عروسی شده است، لیکن چنانچه فردی به عنوان سردفتر مبادرت به تأسیس اتاق عقد و رعایت سفارشات ایشان نماید به عنوان متخلف تعقیب انتظامی خواھد شد در حالی که نه تنھا عمل او خلاف شرع نبوده بلکه محدود کردن مردم و یا دفاتر ازدواج به عدم تأسیس اتاق عقد قطعاً بر خلاف شرع انور اسلام خواھد بود و ھرگز سازمان ثبت اسناد و املاک کشور نمی تواند با بخشنامه مزبور برای افرادی که دارای صلاحیت قانونی جھت برگزاری مراسم عقد و اجرای صیغه مبارکه نکاح از مراجع قانونی می باشد، ممنوعیت و محدودیت وضع نماید. چرا که این اقدام موجب تضییع حقوق شرعی و قانونی سردفتر و زوجین جوان خواھد بود زیرا تھیه فضایی جھت انجام مراسم عقد از سوی مراجعین مستلزم صرف وقت و ھزینه گزافی برای زوجین و در تضاد با سفارشات مراجع بزرگوار و فقھای دلسوز جھت تسھیل امور ازدواج جوانان خواھد بود و شایسته بود سازمان ثبت اسناد و املاک کشور به جای ایجاد ممنوعیت برای متولی این امر خیر و مبارک این اقدام را تحت نظر قرار داده و موجب تسھیل ازدواج جوانان و مانع تجمل گرائی ایشان می گردید.
ج ـ صدور بخشنامه خارج از اختیارات سازمان ثبت اسناد و املاک کشور:
قضات عالیقدر دیوان عدالت اداری نیک می دانند که سازمانھا و ادارات دولتی باید در چارچوب اختیارات خود در قوانین و مقررات مربوطه محدودیتی برای سران دفاتر در ایجاد اتاق عقد وجود ندارد و قطعاً سازمان ثبت اسناد و املاک کشور نمی تواند بخشنامه ای پیرامون ممنوعیت اتاق عقد ایجاد نماید و نظر به اینکه اتاق عقد از لوازم عرفی و شرعی عقد نکاح و لوازم و تأسیسات و ملزومات شغلی سران دفاتر می باشد و عاقد بایستی محلی را جھت حضور خانواده زوجین و انجام تشریفات عقد نکاح مھیا و آماده سازد، محدود کردن سران دفاتر در ایجاد اتاق عقد خارج از اختیارات قانونی سازمان ثبت اسناد و املاک است و اساساً زمان و شرایط صدور بخشنامه با
زمان و شرایط فعلی حاکم بر جامعه متفاوت می باشد چرا که در گذشته بیشتر مجالس عقد در منازل مراجعین برگزار می گردیده است.
ولی در حال حاضر و با وجود پدیده آپارتمان نشینی مردم فضای کافی جھت این چنین مراسمی نداشته و ایشان را دچار زحمات متعددی خواھد کرد.
صرفنظر از مراتب فوق سازمان ثبت اسناد و املاک نه تنھا سران دفاتر را از طریق وضع بخشنامه مزبور از احداث اتاق عقد منع کرده است، بلکه اگر اشخاص ثالث ھم در یک ساختمان و یا مجتمع اتاق عقد یا تالاری ایجاد کرده باشند و در واحدھای اداری آن ساختمان دفتر ازدواج نیز ایجاد شده باشد، باز ھم سردفتر را متخلف دانسته و مجاورت این دو محل را خلاف شئون سردفتر دانسته است و پر واضح است که این اقدام سازمان ثبت تکلیفی شاق و مالایطاق و موجب صعوبت و تعسیر امور زوجین و خانواده ایشان و ھمچنین صاحبان دفاتر ازدواج خواھد بود. علی ھذا با عنایت به مراتب سابق الذکر از آنجا که مطابق با اصل ١۵۶ قانون اساسی، قوه قضاییه پشتیبان و ضامن رعایت حقوق فردی و اجتماعی و تحقق بخشیدن عدالت در جامعه و احیای قانون است مستنداً به ماده ١٢ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری ابطال بخشنامه مزبور صادره از سازمان اسناد و املاک کشور مورد استدعاست.»
متن بخشنامه مورد اعتراض به قرار زیر است:
«بخشنامه شماره ١/٣۴/٢١٣٧٩ـ ١٣٧٩/٨/٢٨ سازمان ثبت اسناد و املاک کشور:
«ایجاد محلـھایی تحت عـنوان اطاق عقد در محل دفترخانه یا در مجاورت آن با ھمکاری افراد غیرمسئول و چاپ و تکثیر کارت و اطلاعیه
در این مورد مخالف شئون می باشد.»»
در پاسخ به شکایت مذکور مدیرکل دفتر حقوقی و امور مجلس سازمان ثبت اسناد و املاک کشور به موجب لایحه شماره ٩۴/٢١۶٩٨۴
ـ ١٣٩۴/١٢/١١ توضیح داده است که:
«احتراماً، بازگشت به کلاسه پرونده ١٠٢١/٩۴ موضوع شکایت آقای مجتبی کاشانی به طرفیت سازمان ثبت اسناد و املاک کشور به خواسته ابطال بخشنامه شماره ١/٣۴/٢١٣٧٩ ـ ١٣٧٩/٨/٢٨ سازمان ثبت به پیوست تصویر نامه شماره ٩۴/١٩٧۴۵۶ ـ ١٣٩۴/١١/١٧ اداره کل امور اسناد و سردفتران و بخشنامه مذکور تقدیم می گردد و به استحضار می رساند:
در بخشنامه مزبور مقرر شده: «به قرار اطلاع و بر اساس گزارشھای واصله، بعضی از سران دفاتر ازدواج رأساً یا با ھمکاری افراد غیر مسئول در محل دفترخانه یا در مجاورت آن، مبادرت به ایجاد محلھایی تحت عنوان اطاق عقد و مانند آن نموده و با چاپ و تکثیر پوستر و اطلاعیه ھایی نسبت به امور مزبور تبلیغ می نمایند. از آنجایی که اقدام به امور فوق و نیز تبلیغ در خصوص آن مخالف شئون سردفتری و ممنوع می باشد لذا مقرر می دارد مراتب را به کلیه واحدھای ثبتی و دفاتر ازدواج حوزه تابعه ابلاغ و نظارت لازم در این خصوص معمول گردد.»
در پاسخ به اظھارات شاکی در دادخواست تقدیمی نظر ریاست را به موارد ذیل معطوف می دارد:
طبق ماده ١ قانون ازدواج اصلاحی ١٣١۶/٢/٢٩ و ١٣١٧/٩/١٣ واقعه ازدواج در دفتر رسمی ازدواج ثبت و به موجب ماده ۴٩ قانون ثبت، وظیفه ثبت این واقعه با سردفتر رسمی ازدواج که طبق قوانین و مقررات مربوطه به این شغل منصوب می شود، صورت می گیرد.
مستفاد از مواد ١ ،٢٩ و ۵٨ قانون دفاتر اسناد رسمی و ماده ٧ آیین نامه اصلاحی قانون دفاتر اسناد رسمی و ماده ٨٢ قانون ثبت، سران دفاتر در انجام وظایف مکلف به رعایت نظامات و دستورالعملھای ابلاغی سازمان بوده و بر این اساس تحت نظارت انضباطی و انتظامی سازمان ثبت می باشند.
بخشنامه مذکور به جھت وجود توالی فاسد از جمله استفاده روزافزون تجملات توسط سردفتران، از سوی سازمان ثبت در خصوص موضوع صادر شده است، لازم به ذکر است که بخشنامه تاکنون در کارگروھھای متعددی بررسی و بنا بر مصلحت، تغییر و اصلاحی در آن داده نشده لکن مقرر شده چنانچه وضعیت اتاق عقد در دفاتر، خارج از شئون و عرف محل باشد موضوع توسط بازرسان گزارش گردد. لذا ایجاد محلھایی تحت عنوان اتاق عقد به نحوی که مخالف با شئون سردفتری و حد متعارف محل باشد دارای ایراد است زیرا با توجه به ماده ۴٩ قانون ثبت، وظیفه سردفتر ازدواج صرفاً جاری نمودن صیغه نکاح و ثبت واقعه ازدواج می باشد و ایجاد اتاق عقد و برگزاری مراسم عقد و چاپ و تکثیر پوستر تبلیغاتی جزء ملزومات شغلی و عرفی وی محسوب نشده و خارج از حدود صلاحیت و وظایف شغلی سردفتر می باشد.
از طرفی در بخشنامه محدودیتی برای زوجین و خانواده ھای آنھا و اشخاص ثالث در نحوه برگزاری مراسم ایجاد نشده و صرفاً به جھت جلوگیری از ایجاد رویه ھای خلاف شئون شغلی و انجام امور خارج از وظایف سردفتری ازدواج صادر گردیده است. بناء علیھذا بخشنامه صادره منطبق بر مقررات و موازین قانونی و در حدود اختیارات و صلاحیت سازمان ثبت اسناد و املاک کشور صادر گردیده و مخالفتی با قانون و شرع ندارد. رد شکایت مورد استدعاست.»
ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ١٣٩۶/۵/٢۴ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی ھیأت عمومی
با عنایت به اینکه اتاق عقد از لوازم عرفی مفاد نکاح و ملزومات شغلی سردفتر ازدواج بوده و چنانچه سردفتر ازدواج در دفترخانه یا در کنار دفتر ازدواج محلی را جھت حضور خانواده زوجین و انجام تشریفات عقد مھیا و آماده کند تا با استقرار خانواده زوجین به انعقاد عقد نکاح مبادرت نماید نه تنھا خلاف قانون و خارج از صلاحیت و وظایف شغلی سردفتر نبوده بلکه در جھت تسھیل امر مھم ازدواج و کاھش ھزینه ھای زوجین می باشد، بنابراین بخشنامه مورد اعتراض که برای سردفتران ازدواج محدودیت شغلی ایجاد نموده است، خارج از حدود اختیارات رئیس سازمان ثبت اسناد و املاک کشور بوده و مستند به بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود.

رئیس ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بھرامی