رأی شماره ھای ٧٢۴ الی ٧٢۶ و ٧٧٩ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع ابطال دستور اداری شماره ٢/۵٢۴٨٨ ـ ۵٢ ـ ١٣٩٠/١١/٢۴ اداره کل درآمد حق بیمه صندوق تأمین اجتماعی

شماره ٩٢/٢٢۴ ،٩١/١١٣٣ ،٢۵۶ ،٩٣/٢٧۴-٢۴/۶/١٣٩۴
تاریخ دادنامه : ١٣٩۴/۶/١٠ شماره دادنامه: ٧٢۴ الی ٧٢۶ و ٧٧٩
٢۵۶ ،٩٣/٢٧۴ ،٩٢/٢٢۴ ،٩١/١١٣٣ : پرونده کلاسه
مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکیان : ١ـ شرکت تعاونی تولیدی گیل بازیافت با مدیریت آقای اردوان پزشک ٢ـ شرکت بھباف شمال با مدیریت آقای کریم ھمتیان
٣ـ شرکت ماشین سازی اندیشه شمال با مدیریت آقای عبدالرضا حمیدی سیبنی ۴ـ شرکت صنایع پلاستیک گیلان کوب با مدیریت
آقای گوراب جیری پور
موضوع شکایت و خواسته : ابطال دستور اداری شماره ٢/۵٢۴٨٨ـ۵٢ـ١٣٩٠/١١/٢۴ اداره کل درآمد حق بیمه صندوق تأمین اجتماعی
گردش کار : شاکیان به موجب دادخواست ھایی جداگانه ابطال دستور اداری شماره ٢/۵٢۴٨٨ـ۵٢ـ١٣٩٠/١١/٢۴ اداره کل درآمد حق بیمه صندوق تأمین اجتماعی را خواستار شده اند و در جھت تبیین خواسته اعلام کرده اند که:
« ١ـ ھمان طوری که در ماده واحده قانون معافیت از پرداخت حق بیمه سھم کارفرما به میزان ۵ نفر آمده است: کلیه کارگاھھای تولیدی، صنعتی و فنی که از خدمات دولتی استفاده می نمایند با در نظر گرفتن مفاد تبصره (۵)ماده واحده قانون معافیت و بدون ھیچ پیش شرطی می توانند از این معافیت استفاده نمایند. در قانون موصوف و تصویب نامه ھای مربوط به آن، کارگاھھا و شرکتھای اعلام شده در فھرست را موظف به اخذ پروانه تأسیس و یا پروانه بھره برداری از مرجع خاصی نکرده است تا به استناد پروانه تأسیس و یا پروانه بھره برداری صادر شده از آن مرجع خاص بتوانند از تسھیلات مقرر در قانون ماده واحده بھره مند شوند. تنھا ردیف ٢٣ تصویب نامه
ھیأت وزیران به شماره ١٠۶٢۵۴/ت٢٣ھـ ـ١٣۶٩/٢/١٢ و به منظور تفکیک صنایع روستایی از صنایع غیرروستایی مرجع صدور پروانه آنھا ملاک عمل قرار گرفته است با این استدلال که اگر صدور پروانه از طریق جھاد سازندگی صورت گرفته باشد جزو صنایع روستایی و اگر صدور پروانه بھره برداری و یا پروانه تأسیس توسط مرجعی به غیراز جھاد سازندگی وقت و یا جھاد کشاورزی فعلی صورت گرفته باشد صنایع غیرروستایی تلقی خواھد شد. رأی وحدت رویه شماره ٨٠٧ ـ ١٣٨٧/١١/١٣ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در ھمین راستا صادر شده است.
٢ـ سازمان تأمین اجتماعی قبلاً طی دفاعیه شماره ١٠٠٠/١۴۵٧۵ـ١٣٨۵/١/٢ به عمل آمده و مضبوط در پرونده کلاسه شماره ٣۶٨/٨۵ موضوع دادنامه شماره ۴١٨ـ ١٣٨۶/۶/١٨ صادر شده از ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری و به استناد ماده (١) تصویب نامه شماره ١٠۶٢۵۴/ت٢٣ھـ ـ١٣۶٩/٢/١٢ ھیأت وزیران، کارگاھھایی را که بالای ۵٠ نفر داشته اند مصداق و منطبق با تبصره ٣ ماده واحده و به عنوان کارخانه تلقی و با ھمین استدلال آنھا را از تخفیفات و تسھیلات مقرر محروم کرده بود و این کار تا صدور و ابطال ماده (١) تصویب نامه شماره ١٠۶٢۵۴/ت٢٣ھـ ـ١٣۶٩/٢/١٢ ھیأت وزیران ادامه داشته است. حال سازمان تأمین اجتماعی با گذشت حدود (٣٠)
سال از تصویب قانون معافیت از پرداخت حق بیمه سھم کارفرما به جای اجرای قانون مصوب مجلس شورای اسلامی و تصویب نامه ھای ھیأت وزیران و با گذشت حدود ۵ سال از دادنامه شماره ۴١٨ـ ١٣٨۶/۶/١٨ در خصوص تلقی کردن کارگاھھا و شرکتھای بالای ۵٠ نفر به عنوان کارخانه، این بار با قرائت و تفسیر جدیدی از قانون یاد شده و به منظور دور زدن بند (١)ماده ١٩ قانون دیوان عدالت اداری و آگاھی از صلاحیت و اختیارات ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در ابطال آیین نامه ھا و دستورالعمل ھا و با ترفندی جدید و با صدور دستور اداری شماره ٢/۵٢۴٨٨ـ۵٢ـ١٣٨٩/١١/٢۴ به عنوان اداره کل تأمین اجتماعی استان بوشھر و اعلام و ارسال رونوشت نامه مذکور به کلیه ادارات کل تأمین اجتماعی استانھا با این عنوان کارگاھھایی که دارای پروانه بھره برداری یا جواز تأسیس از وزارت صنایع و معادن [وزارت صنعت، تجارت و معدن] ھستند در زمره کارخانه بوده و از شمول معافیت یاد شده خارج می باشند. لذا خواھشمند است دستور فرمایید ضمن رعایت موضوع، مراتب را به اطلاع کلیه واحدھای تابعه رسیده و من بعد نسبت به دریافت حق بیمه کارکنان کارگاھھای موصوف با نرخ کامل حق بیمه اقدام نمایند.). اولاً: با این اقدام کاملاً غیرقانونی سازمان تأمین اجتماعی قانون مصوب مجلس شورای اسلامی و تصویب نامه ھای ھیأت وزیران به طور ضمنی نسخ و بلا اثر شده است.

ثانیاً: با پیش بینی از اعتراضات گسترده کارفرمایان به این عمل سازمان تأمین اجتماعی، آن را جھت اجرا به صورت نامه عادی به ادارات کل تأمین اجتماعی ارسال و ابلاغ کرده است تا ھم رسیدگی به این گونه پرونده از دستور کار ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری را با بھانه ھایی مانند این نامه صرفاً یک نامه اداری بوده است و با در نظر گرفتن شرح وظایف ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در رسیدگی به آیین نامه ھا و تصویب نامه ھا و غیره خارج سازد و با برنامه ریزی قبلی رسیدگی آن را در حد شعب دیوان عدالت اداری قرار دھد.
ثالثاً: استحضار دارند که وضع، تغییر، اصلاح و یا تفسیر کلیه قوانین عادی به عھده قوه مقننه بوده و سازمان تأمین اجتماعی با گذشت ٣٠ سال تمام از اجرای قانون معافیت از پرداخت حق بیمه سھم کارفرما به میزان ۵ نفر (١٣۶١/١٢/٢٢ (و اجرایی شدن آن از ١٣۶٢/١/١ با قرائت و تفسیر جدید کلیه کارفرمایان را به بھانه این که پروانه بھره برداری و یا پروانه تأسیس آنھا صادر شده از صنایع و معادن محروم کرده است در حالی که نه در قانون مبدأ و اصلاحات و الحاقات بعدی و تصویب نامه ھای ھیأت وزیران مربوط به آن ھیچ گونه اختیاری به سازمان تأمین اجتماعی داده نشده است. علی ھذا و با عنایت به موارد مطروحه و با پیوست قانون و تصویب نامه ھای ھیأت وزیران خواھان صدور حکمی مقتضی و مبتنی بر ابطال دستور اداری شماره ھای ١٣٩٠/١٢/٩/۵٢۴٩۶ و ٢١۵٧١ـ١٣٩١/۵/٢١ و دستور اداری شماره ٢/۵٢۴٨٨ـ۵٢ـ١٣٩٠/١١/٢۴ اداره کل درآمد حق بیمه به دلیل مغایرت مدلول آنھا با قانون و تصویبنامه ھای مرجع و مبدأ و تغییرات بعدی آنھا و تجاوز و سوء استفاده از حدود وظایف قانونی سازمان تأمین اجتماعی در وضع مقررات دولتی به استناد بند (١)ماده ١٩و ماده ۴٢ قانون دیوان عدالت اداری و با توجه به این که سال ١٣٩١ به فرمان رھبر انقلاب اسلامی سال تولید ملی و حمایت از کار و سرمایه ایرانی نامگذاری شده است و وضع بسیار نامطلوب و بحرانی صنایع و به تجویز اختیار حاصله از ماده ٢٠ قانون دیوان عدالت اداری از تاریخ ١٣٩١/١/١ را خواستاریم. »
متن دستور اداری شماره ٢/۵٢۴٨٨ـ۵٢ـ١٣٩٠/١١/٢۴ اداره کل درآمد حق بیمه صندوق تأمین اجتماعی به قرار زیر است:
« اداره کل استان بوشھر
با سلام و صلوات برمحمد(ص) و آل محمد بازگشت به نامه شماره ٢۴۵۶٧ـ١٣٩٠/٩/٢٣ ضمن اعاده یک جلد پرونده مطالباتی کارخانه کاغذ و مقواسازی احسان اعلام می دارد:
طبق تبصره ٣ ماده واحده قانون معافیت از پرداخت بیمه کارفرمایانی که حداکثر ۵ نفر کارگر دارند (مصوب ١٣۶١/١٢/١۶ مجلس شورای اسلامی)، کارخانجات، معادن، پیمانکاران و شرکتھای خارجی از شمول قانون مذکور مستثنی ھستند، بنابراین کارگاھھایی که دارای پروانه بھره برداری و یا جواز تأسیس از وزارت صنایع و معاون (وزارت صنعت، معدن و تجارت) می باشند در زمره کارخانه بوده و از شمول معافیت یاد شده خارج می باشند. لذا خواھشمند است دستور فرمایید ضمن رعایت موضوع، مراتب به اطلاع کلیه واحدھای تابعه رسیده و من بعد نسبت به دریافت حق بیمه کارکنان کارگاھھای موصوف با نرخ کامل حق بیمه اقدام نمایند.
ضمناً معادن سطح الارضی که جنبه کارگاھی دارند (دارای کمتر از ۵٠ نفر کارگر وفق بند ٣٣ فھرست ضمیمه بخشنامه ١۴٠ درآمد) با دارا بودن پروانه بھره برداری یا جواز تأسیس از صنایع از این امر مستثنی بوده و می توانند با احراز سایر شرایط مقرر در قانون از معافیت مذکور بھره مند گردند. ـ مدیرکل درآمد حق بیمه » شکات علاوه بر ابطال دستور اداری پیش گفته، ابطال نامه ھایی که مستند به دستور اداری مذکور صادر شده است و در آنھا شاکیان از قانون معافیت از پرداخت سھم بیمه کارفرمایانی که حداکثر پنج نفر کارگر دارند مستثنی شده اند را خواستار شده اند که به شرح زیر می باشد: در پاسخ به شکایت شاکیان، مدیرکل دفتر امور حقوقی و دعاوی سازمان تأمین اجتماعی به موجب لوایح شماره ٢٣٨٢ـ٧۶٩٢ ـ :که است داده توضیح ١٣/٨/١٣٩٢ـ٣٧١٧/٩٢/٧١٠٠ و ٢٣/١١/١٣٩١ ـ۴٩۴١/٧۶٩١ ،١۵/١٢/١٣٩١ ـ۵٢٩٣/٧۶٩١ ،٢۶/٨/١٣٩٢
«ماده واحده قانون معافیت پرداخت سھم بیمه کارفرمایانی که حداکثر ۵ نفر کارگر دارند، مصوب ١٣۶١/١٢/١۶ مقرر کرده است:

«از آغاز سال ١٣۶٢ کارفرمایان کلیه کارگاھھای تولیدی و صنعتی و فنی که از خدمات دولتی (از قبیل برق، آب، تلفن و راه) استفاده می نمایند تا میزان ۵ نفر کارگر از پرداخت حق بیمه سھم کارفرما معاف بوده و از ۵ نفر به بالا نسبت به مازاد ۵ نفر حق بیمه را خواھند پرداخت».
لیکن برخلاف ادعای شاکی، ماده مذکور بدون قید و محدودیت باقی نمانده و وفق تبصره ٣ قانون مارالذکر، کارخانجات، معادن، پیمانکاران و شرکتھای خارجی از شمول این قانون مستثنی شده اند.
بنابراین ھمان طور که ملاحظه می شود، قانونگذار با وضع تبصره ٣ ،قصد داشته که میان کارگاه کارخانه تفاوت قائل شود. در این ارتباط ھمان طور که شرکت مذکور اعلام داشته وفق دادنامه شماره ۴١٨ـ١٣٨۶/٩/٢٠ ھیأت عمومی، ضابطه مقید کردن کارگاه را از نظر تعداد کارگر تا ۵٠ نفر ابطال کرده است. با این حال، به این دلیل که تبصره ٣ قانون یاد شده، کارخانجات، معادن، پیمانکاران و شرکتھای خارجی را از شمول معافیت این قانون خارج دانسته و با توجه به این که از ھیچ قانونی تعریفی از کارخانه و تفاوت آن با کارگاه به دست نیامده است، به ھمین علت سازمان ناگزیر جھت تشخیص و تفکیک این دو از یکدیگر به معیارھا و ضوابط عرفی که به عنوان اماره و قرینه کارخانه بودن تلقی می شوند، تکیه می نماید و در مقام اجرای قانون یاد شده جھت تشخیص کارخانجات و معادن از ضوابطی مانند پروانه بھره برداری یا جواز تأسیس از وزارت صنایع و معادن (وزارت صنعت، تجارت و معدن) استفاده کرده و آنھا را به استناد تبصره ٣ قانون مذکور از شمول قانون موصوف خارج دانسته است.ضمناً لازم به توضیح است که رأی وحدت رویه ٨٠٧ ـ١٣٨٧/١١/١٣ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری که مورد اشاره شاکی قرار گرفته، ناظر به کارگاھھای روستایی که فعالیت آنھا جنبه تولیدی و صنعتی و فنی داشته، می باشد. بنابراین دادنامه موصوف منصرف از موضوع مطروحه است.
با عنایت به مراتب فوق و این که سازمان به استناد قانون فوق الذکر و تبصره ٣ قانون مزبور جھت تمیز کارگاه از کارخانه مبادرت به استفاده از ضابطه مزبور کرده است و اقدامات سازمان وفق قوانین و مقررات جاری صورت پذیرفته و ادعای شاکی در این خصوص بلادلیل است، تقاضای رسیدگی و رد شکایت مورد استدعاست. »
ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ١٣٩۴/۶/١٠ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی ھیأت عمومی
مطابق ماده واحده قانون معافیت از پرداخت سھم بیمه کارفرمایانی که حداکثر ۵ نفرکارگر دارند مصوب سال ١٣۶١ ،مقرر شده است که از آغاز سال ١٣۶٢ کارفرمایان کلیه کارگاھھای تولیدی و صنعتی و فنی که از خدمات دولتی (از قبیل برق، آب، تلفن، راه) استفاده می نمایند تا میزان پنج نفر کارگر از پرداخت حق بیمه سھم کارفرما معاف ھستند و از پنج نفر به بالا نسبت به مازاد پنج نفر حق بیمه را باید بپردازند. ھمچنین به موجب تبصره ۵ این قانون، تعیین نوع کارگاھھای تولیدی، صنعتی و فنی بر عھده ھیأت وزیران قرار داده شده است. نظر به این که ھیأت وزیران در تصویب نامهھای شماره ١۶٠٠٢ـ ١٣۶٢/٣/١٢ و ١٠۶٢۵۴/ت٢٣ھـ ـ١٣۶٩/٢/١٢ ،فھرست فعالیتھای تولیدی، صنعتی و فنی مشمول معافیت حق بیمه سھم کارفرما تا میزان پنج نفر را احصاء کرده است و در مصوبات مذکور برای برخورداری از معافیت مقرر در قانون شرط صدور پروانه از وزارت صنعت، معدن و تجارت پیش بینی نشده است، بنابراین دستور اداری شماره ٢/۵٢۴٨٨ـ۵٢ـ ١٣٩٠/١١/٢۴ اداره کل درآمد حق بیمه سازمان تأمین اجتماعی که در آن مقرر شده کارگاھھای دارای پروانه بھره برداری و یا جواز تأسیس از وزارت صنعت، معدن و تجارت در زمره کارخانه بوده و از شمول معافیت خارج می باشند مغایر قانون فوق الذکر وضع شده است و به استناد بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال میشود. ضمناً با اعمال ماده ١٣ قانون اخیرالذکر مبنی بر تسری ابطال مقرره ابطال شده به زمان تصویب موافقت نشد.
ھمچنین پرونده ھا جھت رسیدگی به خواسته موردی شکایت در خصوص درخواست ابطال نامه ھای مبتنی بر دستور اداری مورد اعتراض به شعب دیوان عدالت اداری ارجاع می شود.
رئیس ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری