رأی شماره ٢۶۴ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع دریافت عوارض حق الارض خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص داده شد

شماره ٩٣/١٢۵-٣٠/٣/١٣٩۴
تاریخ دادنامه: ١٣٩۴/٣/١١ شماره دادنامه: ٢۶۴ کلاسه پرونده: ١٢۵/٩٣
مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: شرکت توزیع نیروی برق استان خراسان رضوی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند٧ مصوبه صورت جلسه شماره ۴ ـ ١٣٨٨/١/٣١ شورای اسلامی شھر کاریز
گردش کار: شرکت توزیع نیروی برق استان خراسان رضوی به موجب دادخواستی ابطال بند ٧ مصوبه صورت جلسه شماره ۴ ـ ١٣٨٨/١/٣١ شورای اسلامی شھر کاریز را خواستار شده و در جھت تبیین خواسته اعلام کرده است:
«سلام علیکم:
احتراماً به استحضار می رساند، شورای اسلامی شھر کاریز و شھرداری کاریز برابر نامه شمـاره ٣٨٢٣/١/١۴٨٨ ـ ١٣٨٨/٣/٣١ در صورت جلـسه مصوب شورای اسلامی شھر، اقدام به وضع و مطالبه عوارضی موسوم به حق الارض (بھای خدمات) بابت عبور شبکه و تأسیسات برقی در معابر عمومی شھر به استناد تبصره ۶ ماده ٩۶ قانون شھرداری ھا کرده است، با این استدلال که معابر سطح شھر ملک عمومی بوده و در تولیت شھرداری است و شھرداری در قبال تملک و مسیرگشایی و آزادسازی و نگھداری معابر ھزینه پرداخت می نماید، لیکن:
١ـ شرکت توزیع نیروی برق استان خراسان رضوی با مجوز حاصله از ماده ١٨ قانون سازمان برق ایران نسبت به نصب و احداث شبکه و تأسیسات، جھت مصارف عمومی و تأمین برق تأسیسات شھری و ساکنین شھر اقدام کرده است و برابر ماده موصوف وزارت آب و برق و شرکتھای آن مجاز خواھند بود در صورت لزوم در معابر عمومی شھرھا و حریم املاک و اماکن و مستغلات به صورت مجانی نسبت به نصب تأسیسات انتقال توزیع نیروی برق از جمله پایه تیر، پایه مقره، جعبه انشعاب و امثالھم اقدام نمایند و بر اساس این حکم آمره قانونگذار، شرکتھا و سایر مؤسسات مجاز به پرداخت وجھی از بابت استفاده از معابر به عنوان حق بھره برداری یا عوارض حق الارض نیستند.
٢ـ قانون سازمان برق ایران در سال ١٣۴۶ به تصویب رسیده در حالی که قانون شھرداریھا مصوب سال ١٣٣۴ است که بر اساس اصول تفسیر حقوقی، ماده ١٨ قانون سازمان برق ایران آن قسمت از تبصره ۶ ماده ٩۶ قانون شھرداریھا را که مخالف مفھوم و منطوق این ماده باشد، نسخ کرده است.
٣ـ برابر تبصره ١ و ۶ ماده ٩۶ قانون شھرداریھا، چنانچه تأمین نیازمندیھای عمومی و شھری ھم چون احداث شبکه برق و … به عھده سازمانھا و مؤسسات ثالثی قرار گیرد، سازمان و مؤسسه مزبور برای انجام وظیفه محوله می باید به وسیله شھرداریھا از مقررات ماده فوق استفاده نماید و در گذشته نیز مسؤولیت تأمین مسیر نصب تأسیسات به موجب مقررات ماده ٩۶ قانون فوق الذکر، به عھده شھرداری ھا بوده است که با تصویب قانون سازمان برق ایران، کلیه مؤسسات برق شھرداریھا و اموال و املاک آن از جمله شبکه و تأسیسات، برابر قانون مذکور به تملک شرکتھا و مؤسسات برق درآمده است.
۴ ـ کلیه شبکه و تأسیسات توزیع نیروی برق در سطح شھرھا به صورت یکپارچه و غیر قابل تفکیک بوده که جھت مصارف عمومی از جمله روشنایی معابر و چراغھای راھنمایی و رانندگی و اماکن عمومی و خصوصی نصب و احداث شده است. لذا تفکیک شبکه روشنایی معابر از سایر تأسیسات منصوبه متصور نیست. در حالی که تأمین روشنایی معابر به عھده شھرداریھا است.

۵ ـ مالکیت شھرداریھا نسبت به معابر با توجه به عمومی بودن آن و با لحاظ ماده ۴۵ آیین نامه مالی شھرداریھا، اعتباری است که طبق ماده ۶۴ آیین نامه مذکور فقط حفاظت و صیانت از اموال عمومی به شھرداریھا محول شده و نمی تواند محملی جھت مطالبه حقوق مالکانه جھت شھرداریھا باشد که برابر نامه شماره ١٠٠٧٧١ ـ ١٣٨۵/٩/١١ دفتر ھماھنگی و نظارت بر امور حقوقی دستگاھای اجرایی، مالکیت شھرداریھا در مورد اراضی، کوچه ھای عمومی، میدانھا و خیابانھا و … (موضوع حکم تبصره ۶ ماده ٩۶ قانون شھرداریھا) از نوع مالکیت ماده ٣٠ قانون مدنی تلقی نشده است و به تبع شھرداری فاقد مجوز مطالبه حق تصرف و انتفاع از اراضی و املاک مذکور است.
۶ ـ قانون سازمان برق توسط ھیچ کدام از مراجع قانونگذاری نسخ نشده و تخصیص نیز نیافته است و مورد عمل وزارت نیرو و شرکتھای تابعه است و از زمان تصویب قانون فوق الذکر، ھیچ گونه وجھی بابت اجاره یا حق بھره برداری و یا عوارض حق الارض از طرف شھرداری ھا مطالبه و توسط مؤسسات برق پرداخت نشده است.
٧ـ مصوبه مورد نزاع در تناقض با مصوبات قانونی و سیاستھای کلی دولت در چھارچوب برنامه چھارم توسعه اقتصادی مبنی بر تثبیت قیمت خدمات (آب، برق، گاز و…) است و به تبع اجرای آن، موجب سرشکن کردن عوارض مذکور بر قبوض برق مصرفی مشترکین شرکت و النھایه افزایش لجام گسیخته قیمت خدمات زیر بنایی و نارضایتی عمومی می شود.
٨ ـ مطابق اصل ۴۴ قانون اساسی و ماده ۴ قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرھنگی، شرکت توزیع نیروی برق به عنوان شرکت زیر مجموعه شرکت مادر تخصصی توانیر وابسته به وزارت نیرو محسوب شده، که ھر گونه پرداخت وجه به عنوان مالیات، عـوارض و غیره، نیـاز به نص صـریح مقررات قـانونی و پیـش بینی بـودجه دارد و از طرفی مدیریت برق شھرستان کاریز جزء شعب و زیر مجموعه این شرکت در سطح استان و به تبع در سطح کشور بوده و عوارض مذکور محلی نیز، تلقی نمی شود و برابر بند ١۶ ماده ٧١ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی و ھمچنین رأی شماره ٣۴۴ ـ ١٣٨٩/۴/٢١ موضوع پرونده کلاسه ٢٩١/٨٧ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری، مصوبات شوراھای اسلامی که ملی تلقی شوند، فاقد وجاھت قانونی است.
٩ـ برابر تبصره ١ از ماده ۵٠ قانون مالیات بر ارزش افزوده، مصوبات شورا پس از تصویب و اعلام عمومی در سال بعد قابل اجرا خواھد بود و بر ھمین اساس شبکه و تأسیسات جدیدالاحداث مشمول مصوبه مذکور قرار خواھند گرفت، لیکن مطالبات شھرداری بر اساس مصوبه مذکور عطف به ماسبق شده و کلیه شبکه ھا و تأسیسات برقی منصوبه در قبل از مصوبه شورا را نیز مشمول کرده است، که این مھم برخلاف ھدف و مراد قانونگذار است.
١٠ـ بر اساس آراء صادر شده به شماره ھای ۶۶ الی ٨۶ از ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری مورخ ١٣٩٢/٢/٢ مصوبات شوراھای شھر از سراسر کشور مبنی بر مطالبه عوارض حق الارض فاقد وجاھت قانونی اعلام شده است.
١١ـ به موجب اصل ١٠۵ قانون اساسی مصوبات شورای اسلامی شھرھا نمی تواند برخلاف قوانین موضوعه باشد و در اصل ۵۵ قانون موصوف نیز صراحتاً قید شده است که ھیچ نوع مالیاتی وضع نمی شود مگر به موجب قانون. بنابراین وضع ھر گونه مالیات و عوارض مستلزم وجود نص قانونی است.
١٢ـ طبق ماده ١ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال ١٣٨٧ ،عرضه کالا وخدمات مشمول مقررات این قانون است و با عنایت به مواد ١٢ و ١٣ قانون مزبور که به ذکر کالاھا و خدمات معاف از پرداخت مالیات پرداخته، محرز است که خدمات ارائه شده از سوی شرکتھای برق، مشمول قانون مالیات بر ارزش افزوده است که مالیات و عوارض مصرحه قانونی (١/۵درصد) طبق مواد ١ ،١۶ ،٣٨ و ٣٩ پرداخت می شود و وضع عوارض مضاعف برخلاف نیت قانونگذار است.
١٣ـ برابر مواد ۵٠ و ۵٢ قانون مالیات بر ارزش افزوده، برقراری ھر گونه عوارض بر خدمات که در آن قانون، تکلیف مالیات و عوارض آن معین شده است و ھمچنین برقراری عوارض به درآمدھای ماخذ مطالبه مالیات، توسط شوراھای اسلامی ممنوع است.
١۴ـ قانونگذار در قانون برنامه و بودجه سال ١٣٩٢ نسبت به تعیین میزان و نوع عوارض در قبوض برق اقدام کرده است. که این مھم نشان از غیر محلی بودن قبوض و ملی بودن آن است. لذا شھرداری و شورای شھر مشتکی عنه، برابر بند ١۶ از ماده ٧١ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی، مجاز به وضع عوارض بر خدمات سراسری و ملی نیست.
١۵ـ شھرداری و شورای شھر خدمتی جھت نصب تأسیسات مربوط به برق یا عبور شبکه ارائه نمی نمایند که حالیه با وضع عوارض مستحق دریافت آن باشند و بر عکس ارائه خدمات عمومی و احداث شبکه ھای آب و برق و گاز، موجبات ساخت مستحدثات و اعیانی و منبع وصول عوارض ساخت و پایانکار برای شھرداریھا می شود و مطالبه ارزش افزوده این اقدام در قوانین قبل از انقلاب و به خصوص قانون برنامه و بودجه پیش بینی نیز شده است.
١۶ـ شھرداری بابت خسارت به جسم معابر در اثر نصب تیر برق یا حفاری کانال، عوارض جداگانه ای می باید بابت حفاری مطالبه نماید که این عوارض با عوارض متنازع فیه متفاوت است و عوارض مذکور در وجه شھرداری پرداخت می شود.
١٧ـ برابر نص صریح ماده ١١ قانون اصلاح لایحه نحوه خرید و تملک اراضی و امـلاک برای اجرای برنامه ھای عـمومی، عمرانی و نظامـی دولت، در صورت احتیاج به اراضی دایر و بایر متعلق به شـھرداری (در صورتی که معابر و شوارع را جزء اموال اختصاصی و نه عمومی شھرداری تصور نماید) و سایر وزارتخانه ھا و مؤسسات و شرکتھای دولـتی، نسبت به واگذاری بلاعوض آن به دستگاه مجری طرح عمومی اقدام خواھد شد.
١٨ـ ماده ١١ قانون اصلاح لایحه نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه ھای عمومی و عمرانی و نظامی دولت و ماده ١٨ قانون سازمان برق، جزء اعطای تخفیف یا معافیت از پرداخت عوارض یا وجوه به شھرداریھا نبوده که مشمول تبصره ١ و ٣ از ماده ۵٠ قانون مالیات بر ارزش افزوده مبنی بر لغو مواد قانونی موصوف باشد.
١٩ـ برابر اظھار نظر کارشناسی در طرح مجوز دریافت حق الارض از شرکتھای خدماتی ـ تأسیساتی توسط شھرداریھا به شماره ٢۴٠١٢٠٣۴ ـ ١٣٩٠/٨/١٧ ،به جھت عدم وجود نص قانونی در خصوص مطالبه این گونه عوارض و اشکالات عدیده حقوقی و اقتصادی، طرح موصوف منتج به نتیجه و وضع قانون خاص نیز نشده است.
در خاتمه ضمن عرض پوزش از اطاله کلام و با عنایت به این که برابر اصل ١٠۵ قانون اساسی جمھوری اسلامی ایران، مصوبات شوراھا نمی توانند خلاف قوانین موضوعه باشد، لذا با توجه به مخالفت صریح مصوبه شورای اسلامی شھر کاریز با منطوق و مفھوم ماده ١٨ قانون سازمان برق ایران مستنداً به قسمت دوم اصل ١٧٠ قانون اساسی جمھوری اسلامی ایران و مواد ١٠ ،١٢ ،٣۴ و ٣۶ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، بدواً به جھت جلوگیری از مطالبه عوارض مذکور توسط شھرداری کاریز از طریق کمیسیون ماده ٧٧ قانون شھرداری و توقیف حسابھا و اموال این شرکت که منتج به ایجاد محدودیت در خدمت رسانی به ساکنین شھر نیز می شود، درخواست دستور موقت مبنی بر توقف عملیات اجرایی و سپس تقاضای ابطال مصوبه مارالذکر مورد استدعاست.»
متن بند ٧ صورت جلسه مورد اعتراض به قرار زیر است:
«نامه شماره ١١۵ ـ ١٣٨٨/١/١٧ شھرداری در خصوص دریافت بھاء خدمات حق الارض از ادارات آب، مخابرات، گاز و بھای خدمات حق ارتقاء از اداره برق در جلسه شورا مطرح که با عنایت به موافقتنامه شماره ١٨٢٧١٩ ـ ١٣٨٧/١٢/٢٠ مدیرکل امور شھرداریھا و شماره ١۶٨۴٩٣ ـ ١٣٨٧/١١/٣٠ سرپرست دفتر امور حقوقی وزارت کشور و نامه شماره ٣٨/۴٢/١١٠۴٢ ـ ١٣٨٧/١٢/٢٧ مدیرکل دفتر امور شھری و روستایی مقرر گردید شھرداری برابر ضوابط و مقررات قانونی نسبت به دریافت عوارض فوق الذکر اقدام نماید.»
در پی اخطار رفع نقصی که از طرف شعبه ٣١ دیوان عدالت اداری برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه شماره ٢۵٧٣/٣٠٠۴٠ ـ ١٣٩٢/١١/٩ اعلام کرده است که:
«با سلام و احترام:
عطف به ابلاغ اخطاریه پرونده کلاسه ٩٢١٩١٧) ٩٢٠٩٩٨٠٩٠٠٠٧۶۵۴٨ (ـ ١٣٩٢/٩/١۶ و مذاکرات تلفنی با مدیر دفتر آن شعبه، به استحضار می رساند شورای شھر و شھرداریھای واقع در محدوده عملیات این شرکت در سطح استان خراسان رضوی، اقدام به تصویب و مطالبه عوارض غیر قانونی حق الارض بر روی شبکه برق عمومی کشور کرده اند که تاکنون ١۵ پرونده مشابه دعوای مارالذکر در آن دیوان طرح و طی دادنامه شماره ۶۶ الی ۶٨ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری رأی به ابطال این گونه مصوبات صادر و ابلاغ شده است. علی ھذا با عنایت به این که شھرداری و شورای شھر کاریز طی بند ٧ صورت جلسه شماره ۴ ـ ١٣٨٨/١/٣١ ارسالی با نامه
شماره ۶/١٢٠/٨٨/ک٢ ـ ١٣٨٨/٢/١ اقدام به تصویب و مطالبه عوارض مارالذکر از این شرکت کرده اند و اصل مصوبه مارالذکر به صورت کامل در اختیار خواندگان است. برابر تبصره ٢ ماده ٢٠ و ماده ۴۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ١٣٩٢، درخصوص لزوم ارائه اصل اسناد و مدارک از طرف خـوانده دعـوا به دیوان عـدالت اداری، خواھشمند است در صورت نیاز به ملاحظه اصل مصوبه حق الارض، دستور لازمه جھت مکاتبه با خواندگان را صادر بفرمایید.»
علی رغم ارسال نسخه ثانی دادخواست و ضمایم آن برای طرف شکایت، تا زمان رسیدگی به پرونده در ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ھیچ پاسخی از طرف شکایت واصل نشده است.
ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت می کند.
رأی ھیأت عمومی

با توجه به استدلال مصرح در رأی شماره ۶۶ الی ٨۶ ـ ١٣٩٢/٢/٢ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری، بند ٧ مصوبه جلسه ۴ ـ ١٣٨٨/١/٣١ ،شورای اسلامی شھر کاریز دایر بر تجویز دریافت عوارض حق الارض خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع وضع تشخیص داده می شود و مستند به بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری ابطال می شود.
رئیس ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری