رأی شماره ٢٩۵ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع ابطال اطلاق ماده ۴۵ دستورالعمل اجرایی تأسیس، فعالیت و نظارت بر صرافی ھا مصوب ١٣٩٣/۵/٢٨ شورای پول و اعتبار نسبت به صرافی ھایی که مدت زمان مجوز فعالیت آنھا ھنوز منقضی نشده است

شماره  ٩۴/۶۶٧/ھـ-١٧/۵/١٣٩۵ 
بسمه تعالی
جناب آقای جاسبی
مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران
با سلام
یک نسخه از رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ٢٩۵ مورخ ١٣٩۵/۵/۵ با موضوع:
«ابطال اطلاق ماده ۴۵ دستورالعمل اجرایی تأسیس، فعالیت و نظارت بر صرافی ھا مصوب ١٣٩٣/۵/٢٨ شورای پول و اعتبار نسبت به صرافی ھایی که مدت زمان مجوز فعالیت آنھا ھنوز منقضی نشده است» جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.
مدیرکل ھیأت عمومی و سرپرست ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین
تاریخ دادنامه: ١٣٩۵/۵/۵ شماره دادنامه: ٢٩۵ کلاسه پرونده: ۶۶٧/٩۴
مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: شرکت تضامنی اردوخانی و کریمیان با مدیریت آقای بابک اردوخانی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مواد ۵ ،٨ ،تبصره ماده ٩ ،١١ ،٢١ و ۴۵ دستورالعمل اجرایی تأسیس، فعالیت و نظارت بر صرافی ھا مصوب ١٣٩٣/۵/٢٨ شورای پول و اعتبار
گردش کار: شرکت تضامنی اردوخانی و کریمیان با مدیریت آقای بابک اردوخانی به موجب دادخواستی ابطال مواد ۵ ،٨ ،تبصره ماده ٩ ،١١ ،٢١ و ۴۵ دستورالعمل اجرایی تأسیس، فعالیت و نظارت بر صرافی ھا مصوب ١٣٩٣/۵/٢٨ شورای پول و اعتبار را خواستار شده و در جھت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«با سلام:
احتراماً در راستای اعمال اصل ١٧٣ قانون اساسی و مستند به قسمت الف از بند ١ ماده ١٠ و ماده ٨٠ قانون دیوان عدالت اداری این شرکت در قالب یکی از چندصد بنگاه اقتصادی فعال در صنف صرافی اعتراض خود را نسبت به دستورالعمل اجرایی تأسیس، فعالیت و نظارت بر صرافی ھا مصوب ١٣٩٣/۵/٢٨ که محتوی آن وضع الزامات خارج از توان شرکتھای صرافی از جمله افزایش غیرمتعارف و غیرقابل توجیه سرمایه تأسیس و سپرده تضمین در قالب ضمانتنامه بانکی آن ھم با شرط فوریت در افزایش سرمایه و تضمین در مدت محدود به شرح آتی اعلام و با توجه به مغایرت این مصوبه با قوانین ذیل و ایجاد زمینه برای تعطیلی و توقف فعالیت قانونی با سابقه چندین ساله شرکت، ھمچنین ایجاد رقابت ناسلام تقاضای ابطال آن را دارد:

١ـ این دستورالعمل با توجه به زمان تصویب آن صرف نظر از صحت و سقم قانونی آن می باید ناظر به بنگاھھای اقتصادی (صرافی) تازه تأسیس و در شرف تأسیس باشد، نه در حال تمدید چه این که اثر قانون حسب ماده ۴ قانون مدنی ناظر به آینده است و می باید تمایز و تفاوت قائل بود در خصوص شرکتھای سابق با دارا بودن قریب به ۵٠ سال سابقه کاری با شرکتھای در شرف تأسیس، لذا تعمیم این دستورالعمل مخالف نص صریح قانون است و این امر ضایع کننده و زایل کننده حق مکتسبه این شرکت و سایر شرکتھای مشابه است.

٢ـ با توجه به منشاء مصوبه و مصوبات شورای پول و اعتبار و اختیارات این شورا که برگرفته از ماده ١١ قانون پولی و بانکی کشور مصوب سال ١٣۵١ می باشد، اصولاً تعیین تکلیف در خصوص سرمایه لازم جھت ادامه فعالیت شرکتھای صرافی خارج از صلاحیت ذاتی این شورا بوده و وظیفه این شورا تشریح وظایف و اختیارات بانک مرکزی و تنظیم مقررات مربوط به معاملات ارزی است نه تعیین موارد دوگانه اعلامی معترض عنه لذا از این حیث این مصوبه در تضاد و خارج از موضوع و صلاحیت مندرج در قانون مذکور است.
٣ـ عمده محل اعتراض، مواد ١١ و ٢١ دستورالعمل معترض عنه است، که ماحصل آن، جھش آن از سوی شرکتھای صرافی حاضر شرکتھایی است که اساس عملکرد آنھا تعھد به نظام ارزی و پولی و بانکی و مقررات جاریه می باشد و این امر حاصلی جز عدم امکان تمدید مجوز تعطیلی و از کار افتادن چرخه اقتصادی در این صنف در سطح داخلی و خارجی و لطمات و خسارات عمده شخصی و ملی خواھد داشت و این امر نیز با روح و فلسفه اصول و قوانین جاریه از جمله اصل ۴۴ قانون اساسی مغایرت دارد.
۴ـ در این راستا آثار و تبعات مخرب و تالی فاسد این دستورالعمل در بررسی ھای تخصصی از جمله نامه مورخ ١٣٩٣/١٠/١٧ کمیسیون ویژه حمایت از تولید و نظارت بر اجرای اصل۴۴ قانون اساسی به شماره ۴٨/٧٠٩۴١/د ـ و نامه مورخ ١٣٩٣/٨/٧ کمیسیون تخصصی صنایع و معادن مجلس به شماره ۴٨/۵٧١۴۶/د، در تأیید خواست این شرکت و صنف صادر شده است که بذل توجه به آنھا مبین حق نیست، اعتراض است.
در خاتمه نظر به اتمام ضرب الاجل تعیین شده جھت افزایش سرمایه و ضمانتنامه بانکی تا مورخ ١٣٩۴/۵/٢٨ و عدم امکان تأمین آن توسط این شرکت و کلیه شرکتھای مشابه سطح کشور و در نتیجه توقف فعالیت و تعطیلی شرکت و خسارات عمده و غیرقابل جبران ناشی از اجرای این مصوبه مستند به موارد ٣۴ ،٣۵ قانون دیوان عدالت اداری بدواً صدور دستور توقف مبنی بر توقف عملیات اجرایی مصوبه و سپس ابطال آن مورد استدعاست.
متعاقباً شاکی به موجب لایحه تکمیلی که به شماره ١۶١ ـ ١٣٩۵/٢/١٢ ثبت دفتر اندیکاتور ھیأت عمومی شده اعلام کرده است که: دیوان محترم عدالت اداری
با سلام:
احتراماً، پیرو شکایت به شماره ۶٧٧/٩۴ از بانک مرکزی جمھوری اسلامی و شورای پول و اعتبار در خصوص ابلاغ دستورالعمل اجرایی، تأسیس، فعالیت و نظارت بر صرافی ھا مصوب ١٣٩٣/۵/٢٨ شورای پول و اعتبار موارد تناقض آشکار چند بند از آن با قوانین به طور خلاصه به شرح زیر تقدیم می گردد:
با عنایت به توضیحات ارائه شده استدعای ابطال دستورالعمل اجرایی، تأسیس، فعالیت و نظارت بر صرافی ھا مصوب ١٣٩٣/۵/٢٨ شورای پول و اعتبار را دارد.
متن مصوبه در قسمتھای مورد اعتراض به قرار زیر است:
«دستورالعمل اجرایی تأسیس، فعالیت و نظارت بر صرافی ھا:
فصل دوم: ضوابط تأسیس
ماده۵ :ایجاد شعبه توسط صرافیھای تضامنی ممنوع است. تأسیس شعبه صرافی وابسته به مؤسسه اعتباری بنا به تشخیص بانک مرکزی امکان پذیر است.
ماده٨ ـ مؤسسین باید به ھمراه تقاضای خود، مدارک و اطلاعات زیر را به بانک مرکزی ارائه و اعلام نمایند:
٨ ـ١ـ ……
٨ ـ٢ـ گواھی مسدودی حساب از مؤسسات اعتباری به میزان مبلغ سرمایه پیشنھادی.
٨ ـ٣ ـ ……
فصل سوم: ارکان صرافی
سھامداران، شرکا، ھیأت مدیره و مدیرعامل
ماده٩ ـ سھامداران، شرکا، اعضای ھیأت مدیره و مدیرعامل صرافی باید از شرایط ذیل برخوردار باشند:
تبصره ـ در خصوص سھامداران دارای کمتر از پنج درصد سھام صرافی مؤسسه اعتباری، احراز شرایط موضوع بندھای ٩ ـ ۵ الی ٩ ـ ٨ این ماده، الزامی نمی باشد.
فصل چھارم: سرمایه
ماده١١ـ حداقل مبلغ سرمایه اولیه به منظور تأسیس صرافی متعلق به مؤسسه اعتباری و نیز صرافی در شھر تھران و شھرھای بزرگ (اصفھان، اھواز، تبریز، شیراز، کرج و مشھد) مبلغ چھل میلیارد ریال و در سایر شھرھا مبلغ بیست میلیارد ریال تعیین می گردد، که لازم است قبل از ثبت صرافی تماماً به صورت نقدی نزد یکی از مؤسسات اعتباری تودیع گردد:
فصل ششم: فعالیت
ماده٢١ـ به منظور رعایت ضوابط و مقررات مربوط، کلیه صرافی ھای تضامنی، موظف به ارائه ضمانتنامه بانکی بدون قید و شرط حسن انجام تعھد به نفع بانک مرکزی به میزان ۵٠ درصد آخرین سرمایه ثبتی صرافی می باشد.
فصل ھشتم: سایر موارد
ماده۴۵ـ صرافی ھای موجود دارای مجوز از بانک مرکزی تا تاریخ ابلاغ دستورالعمل، موظفند حداکثر ظرف مدت شش ماه از تاریخ تصویب، وضعیت خود را با مفاد آن تطبیق دھند.
تبصره ـ مھلت مذکور در این ماده برای بندھای (٩ ـ ٩ (و (٩ ـ ١٠ (و ماده (١١ (یک سال تعیین می شود.»
در پاسخ به شکایت مذکور، اداره دعاوی حقوقی بانک مرکزی جمھوری اسلامی ایران به موجب لایحه شماره ٩۵/٣٧٠٩٨ ـ ١٣٩۵/٢/٩
توضیح داده است که: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام:
احتراماً، عطف به پرونده شماره ٩۴٠٩٩٨٠٩٠٠٠٠١٣٠٠) کلاسه ۶۶٧/٩۴ (موضوع دادخواست شرکت تضامنی اردوخانی و کریمیان به طرفیت این بانک به خواسته ابطال دستورالعمل اجرایی تأسیس، فعالیت و نظارت بر صرافی ھا مصوب ١٣٩٣/۵/٢٨ ،به استحضار می رساند بانک مرکزی جمھوری اسلامی ایران به استناد بند «ج» ماده ١١ قانون پولی و بانکی کشور مصوب ١٣۵١ وظیفه تنظیم مقررات مربوط به معاملات ارزی و نظارت بر این گونه معاملات را بر عھده دارد و بر اساس ماده ٩۶ قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه مصوب ١٣٨٩ ،واجد صلاحیت صدور مجوز فعالیت و نظارت بر صرافی ھا و اختیار لغو آن در چارچوب دستورالعمل اجرایی تأسیس، فعالیت
و نظارت بر صرافی ھا مصوب ١٣٩٣ شورای پول و اعتبار می باشد. با ذکر این مقدمه معروض می دارد:
١ـ مجوز فعالیت اعطایی به صرافی ھا، به طور دائمی نبوده بلکه پس از انقضای مدت اعتبار، صرافی مربوطه جھت ادامه فعالیت مکلف است به استناد بند ١ماده ٩۶ قانون برنامه پنجم توسعه و تبصره ٢ ماده ٧ قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز نسبت به تمدید مجوز فعالیت اقدام نماید در غیراین صورت عملکرد صرافی مربوطه در زمینه خرید و فروش یا حواله ارز به استناد بند «خ» ماده٢ و بند ت ماده ١٨ قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز، به منزله قاچاق ارز محسوب می شود. بنابراین اجازه فعالیت صرافی تا مدت مندرج در مجوز معتبر بوده و پس از انقضای مجوز فعالیت، صرافی مربوطه دیگر حق فعالیت نداشته و بر این اساس حق مکتسبه ای برای وی وجود ندارد تا منوط کردن اعطای مجدد مجوز فعالیت به رعایت شروطی دیگر، مغایر با حق مکتسبه پیشین و یا عطف بماسبق نمودن قانون تلقی شود.

در واقع با توجه به این که مقررات دستورالعمل ناظر بر آتیه می باشد، یعنی در خصوص صرافی ھایی که تاکنون تأسیس نشده اند اعمال گردیده و در خصوص صرافی ھای دارای مجوز، شش ماه مھلت تطبیق با ضوابط و یک سال مھلت تأمین سرمایه اعطا می نماید (به عبارت دیگر در خصوص عملکرد آنھا پس از وضع مقرره الزاماتی ایجاد شده)، در واقع ناظر به آینده و در تطابق کامل با ماده ۴ قانون مدنی است.
٢ـ مبنای اختیارات شورای پول و اعتبار کشور ماده ١٨ قانون پولی و بانکی کشور می باشد. بر اساس صدر این ماده شورا برای مطالعه و اتخاذ تصمیم درباره سیاست کلی بانک مرکزی جمھوری اسلامی ایران و نظارت بر امور پولی و بانکی کشور عھده دار وظایف زیر است: …، ٣ـ رسیدگی و تصویب آیین نامه ھای مندرج در این قانون ۴ـ اظھارنظر در مسائل بانکی، پولی و اعتباری کشور… و ھر موضوع دیگری که از طرف دولت به شورا ارجاع می شود. … ۶ ـ اظھار نظر در باره ھر موضوعی که از طرف رئیس کل بانک مرکزی در حدود این قانون به شورا عرضه می شود.

ضمناً با توجه به این که قانونگذار به موجب فراز انتھایی تبصره ١ماده ٩۶ قانون برنامه پنجم توسعه، ثبت تغییرات نھادھای پولی و اعتباری از جمله صرافی ھا را منوط به اخذ مجوز از بانک مرکزی کرده، تالی منطقی پذیرش این شرط قانونگذار، این است که بانک مرکزی (و شورای پول و اعتبار به عنوان رکن تقنینی این بانک) را صالح به اظھار نظر در خصوص کلیه موارد قابل تغییر از جمله سرمایه صرافی بدانیم.

٣ـ اصل ۴۴ قانون اساسی مربوط به تعیین بخشھای مختلف نظام اقتصادی جمھوری اسلامی ایران (دولتی ـ تعاونی و خصوصی) و قانون و مقررات مربوط به سیاستھای اصل مذکور ناظر به اجازه واگذاری برخی فعالیتھا و بنگاھھای دولتی از جمله بانکداری به بخش خصوصی است.

با توجه به این که فعالیت صرافی ھیچ گاه در زمره فعالیتھای در انحصار دولت نبوده و تعیین ضوابط عملکرد فعالان در این حوزه صرفاً جھت حفظ حقوق مردم و ضابطه مند کردن فعالیت صرافان بوده و به منزله ورود دولت جھت انحصار این فعالیت اقتصادی نمی باشد، نتیجتاً از شمول اصل ۴۴ و قوانین و مقررات مربوط به اصل مذکور خارج بوده و با توجه به عدم وحدت موضوع، اساساً و منطقاً نمی تواند تعارض و مغایرتی با اصل مذکور داشته باشد.

ضمناً خاطرنشان می سازد علی رغم انقضای مھلت تعیینی در دستورالعمل برای تکمیل سرمایه، در صورت تأمین مابه التفاوت سرمایه مقرر تطبیق عملکرد و رعایت کلیه مواد دستورالعمل و احراز آنھا از سوی این بانک، کماکان مجوز فعالیت صرافی ھای ذی ربط تمدید خواھد شد. بنابراین صدور دستور موقت مبنی بر توقف اجرای دستورالعمل مورد اعتراض، به لحاظ عدم ورود خسارت به صرافی ھای مربوطه فاقد موضوعیت می باشد.
بنا به مراتب، نظر به این که دستورالعمل مورد اعتراض در چارچوب قوانین و وظایف و صلاحیتھای این بانک و شورای پول و اعتبار صادر شده است و تناقضی با شرع و قوانین عمومی کشور نیز ندارد، رسیدگی به پرونده وفق مقررات قانونی و صدور رأی شایسته مبنی بر رد دعوای شاکی مورد استدعاست.»

در اجرای ماده ٨۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری پرونده در ھیأت تخصصی اقتصادی، مالی و اصناف دیوان عدالت اداری مطرح شده و این ھیأت درخصوص خواسته شاکی مبنی بر ابطال مواد ۵ ،٨ ،تبصره ماده ٩ ،١١ و ٢١ دستورالعمل اجرایی تأسیس، فعالیت و نظارت بر صرافی ھا مصوب ١٣٩٣/۵/٢٨ شورای پول و اعتبار، به موجب دادنامه شماره ٣۴ ـ ١٣٩۵/٣/١٠ رأی به رد شکایت صادر کرده و رأی مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافته است.
در خصوص تقاضای ابطال ماده ۴۵ دستورالعمل مذکور، پرونده در دستور کار ھیأت عمومی قرار گرفت.
ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ١٣٩۵/۵/۵ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی ھیأت عمومی

حکم مقرر در ماده ۴۵ دستورالعمل اجرایی تأسیس، فعالیت و نظارت بر صرافی ھا مصوب ١٣٩٣/۵/٢٨ شورای پول و اعتبار، ھم صرافی ھایی را دربرمی گیرد که مدت زمان مجوز فعالیت آنھا ھنوز منقضی نشده است و ھم صرافی ھایی را که مدت زمان مجوز فعالیت آنھا منقضی شده است. نظر به این که تعمیم شرایط ماده ۴۵ دستورالعمل به صرافی ھایی که مدت زمان مجوز فعالیت آنھا ھنوز منقضی نشده است، مغایر حق مکتسب اشخاصی است که بر اساس دستورالعمل ھای مربوط برای آنھا مجوز فعالیت صادر شده است، بنابراین اطلاق ماده ۴۵ دستورالعمل ٌ معترض به با استناد به بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود.

رئیس ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بھرامی

ما را در شبکه های اجتماعی دنبال کنید :

دانلود اپلیکیشن دادورزیار :