رأی شماره ١٣١٠ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: ابطال ماده واحده مصوبه شماره ۴٠٣٠/ش الف س ـ ١٣٨۶/١١/١۴ و تبصره ھای ۶ و ٨ آن و مصوبه اصلاحی آن به شماره ٨۵٩۶ ـ ١٣٨٧/١١/٨ از تاریخ تصویب ١۵/١/١٣٩۵ شماره ٩٢/۵۵٩/ھـ
بسمه تعالی
جناب آقای جاسبی
مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران
با سلام
یک نسخه از رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ١٣١٠ مورخ ١٣٩۴/١٢/١٨ با موضوع:
«ابطال ماده واحده مصوبه شماره ۴٠٣٠/ش الف س ـ ١٣٨۶/١١/١۴ و تبصره ھای ۶ و ٨ آن و مصوبه اصلاحی آن به شماره ٨۵٩۶ ـ ١٣٨٧/١١/٨ از تاریخ تصویب» جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.
مدیرکل ھیأت عمومی و سرپرست ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین
تاریخ دادنامه: ١٣٩۴/١٢/١٨ شماره دادنامه: ١٣١٠ کلاسه پرونده: ۵۵٩/٩٢
مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای محمود رضا استقلال به وکالت از آقایان عباس طالبی اردکانی و افضل صدر اردکانی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده واحده مصوبه شماره ۴٠٣٠/ش الف س ـ ١٣٨۶/١١/١۴ و تبصره ھای ۶ و ٨ آن و مصوبه
اصلاحی آن به شماره ٨۵٩۶ ـ ١٣٨٧/١١/٨ از تاریخ تصویب
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال ماده واحده مصوبه شماره ۴٠٣٠/ش الف س ـ ١٣٨۶/١١/١۴ و تبصره ھای ۶ و ٨ آن و مصوبه اصلاحی آن به شماره ٨۵٩۶ ـ ١٣٨٧/١١/٨ از تاریخ تصویب را خواستار شده و در جھت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«ریاست ارجمند دیوان عدالت اداری با تقدیم درود و احترام به تجویز ماده ٣٢ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ١٣٩٠ در این مبنا که موکلان شکات متعدد ھستند اما
منشاء و موضوع شکایت آنان واحد است و به شرح زیر ابطال مصوبه ۴٠٣٠ ـ ١٣٨۶/١١/١۴ و مصوبه اصلاحی آن به شماره ٨۵٩۶ ـ ١٣٨٧/١١/٨ شورای اسلامی شھر شیراز را از محضر ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری تقاضا دارد.
موکلان که مادر و فرزند ھستند و خود به وکالت از شرکت مخابرات استان فارس طی اسناد ٢٢٧٨٣٩ ـ ١٣٩١/٧/٢٣ و ٢٢٧٨۴١ ـ ١٣٩١/٧/٢٣ دفترخانه ۴٧ شیراز، صاحب کلیه حقوق پلاکھای ١٠۶٠/١١ و ١٠۶٠/١۶ بخش ۴ شیراز به صورت دو قطعه باغ بودند، به سال ١٣٩١ به شھرداری شیراز مراجعه و تقاضای تغییر کاربری پلاکھای موصوف را از باغی به مسکونی می نمایند. شھرداری شیراز نیز با تمسک به مصوبه ۴٠٣٠ ـ ١٣٨۶/١١/١۴ و مصوبه اصلاحی آن به شماره ٨۵٩۶ ـ ١٣٨٧/١١/٨ شورای اسلامی شھر شیراز از بابت مجوز تغییر کاربری از باغی به مسکونی، از ھر یک از موکلان به عنوان عوارض تغییر کاربری و تفکیک باغات، به طور جداگانه مبلغ
٢/۵۵٩/١١٠/۴٠٠ ریال برابر با دویست و پنجاه و پنج میلیون و نھصد و یازده ھزار و چھل تومان و در مجموعه ۵/١١٨/٢٢٠/٨٠٠ ریال (پانصد و یازده میلیون و ھشتصد و بیست و دو ھزار و ھشتاد تومان)، به ظاھر با توافق نامه و به واقع به اجبار اخذ می نماید.
با عنایت بر این که بندھای پ و ت ماده ٨٠ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ١٣٩٠ ،موارد و جھات اعلام مغایرت مصوبات موضوع دادخواست با قانون و مواد قانونی را تکلیف نموده، این موارد را ذیلاً به استحضار می رساند:
١ـ مصوبه اصلاحی ٨۵٩۶ ـ ١٣٨٧/١١/٨ شورای اسلامی شھر شیراز که بر اساس مصوبه اولیه ۴٠٣٠ ـ ١٣٨۶/١١/١۴ آن شورا تصویب گردیده، فارغ از استنادات مصوبه اولیه نیست و بنابراین مصوبه اصلاحی در طول مصوبه اول قرار دارد. مصوبه اولیه ۴٠٣٠ ـ ١٣٨۶/١١/١۴ شورای اسلامی شھر شیراز با استناد بر تبصره ١ ماده ۵ قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه موسوم به قانون تجمیع عوارض تصویب شده بود. ھر چند که تبصره مذکور، اختیار شورای اسلامی شھر شیراز در تعیین عوارض محل جدید و یا افزایش در نرخ ھر یک از عوارض محلی را تصریح نموده و این که می بایست تا ١۵ بھمن ھر سال برای اجرا در سال بعد به تصویب برسد لیکن نباید تغییر کاربری اراضی باغی به مسکونی را در اساس، خدمت تلقی کرد تا به موجب آن شورای اسلامی شھر شیراز بتواند اخذ مبلغی را از متقاضی تغییر کاربری ( موکلان) برای شھرداری تجویز نماید.
مضافاً این که اجرای این مصوبه خصوصاً مصوبه اصلاحی ٨۵٩۶ ـ ١٣٨٧/١١/٨ در سال ١٣٩١ توسط شھرداری شیراز غیرقانونی است. زیرا با تصویب قانون مالیات بر ارزش افزوده و به طور خاص ماده ۵٢ این قانون، حکومت تبصره ماده ۵ قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه موسوم به قانون تجمیع عوارض به پایان رسیده بود. به بیان دیگر قانون مالیات بر ارزش افزوده که از اول تیر ماه ١٣٨٧ لازم الاجراء شد، قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه و از جمله تبصره ١ ماده ۵ این قانون را لغو نموده بود. بنابراین شھرداری شیراز قانوناً با استناد بر مصوبه تقاضا شده به ابطال، حق دریافت ھیچ مبلغی را از موکلان از بابت تغییر کاربری در سال ١٣٩١ نداشت.
٢ـ استناد تبصره ٢ مصوبه اول شورای اسلامی شھر شیراز (مصوبه ۴٠٣٠ ـ ١٣٨۶/١١/١۴) که ضمن ارائه تعریف باغ ھر گونه ساخت و ساز را مطابق با مفاد دستورالعمل ماده ١۴ قانون زمین شھری مصوب وزارت مسکن و شھرسازی دانسته، مفاد دستورالعمل مذکور غیر قانونی است زیرا این دستورالعمل با دادنامه ۴٨ ھیأت محترم دیوان عدالت اداری به تاریخ ١٣٧٨/٢/٢۵ سابقاً ابطال شده بود.
این دادنامه، دستورالعمل مذکور را به این جھت باطل نمود که در قبال تغییر کاربری به مسکونی، اخذ قسمتی از اصل را به صورت رایگان در قبال استفاده از بقیه آن تجویز می نمود.
بنابراین با وجودی که دریافت اصل زمین در قبال تغییر کاربری ممنوع گردیده چگونه است که شورای اسلامی شھر شیراز اساس مصوبات موضوع دادخواست، مجوز دریافت وجه نقد را تصویب نموده است.
٣ـ مصوبات موضوع دادخواست خارج از محدوده وظایف و اختیارات شورای اسلامی شھر شیراز بر اساس ماده ٧١ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور و انتخاب شھرداران مصوب ١٣٧۵ با اصلاحات بعدی آن است.
شایسته ذکر می داند که آرای متعددی از جانب ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری صادر گردیده که نادرستی و غیر قانونی بودن واگذاری قسمتی از اصل اراضی متقاضیان تغییر کاربری را مورد حکم قرار داده است. در این بین می توان به دادنامه ١٨۶ـ١٨٧ـ مستقیم طور به لیکن. کرد اشاره ٢۴/٧/١٣٩١ ـ ۵١٧ دادنامه و ٨/١٢/١٣٩٠ ـ ۵۶٣ دادنامه، ٢٩/٩/١٣٨٩ ـ ٣٩٣ دادنامه، ٢٧/٢/١٣٨٨
دادنامه شماره ۴ ـ ١٣٩١/١/١۴ ھیأت محترم دیوان عدالت اداری با استناد بر ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ١٣٨٠ ،اخذ ھر گونه وجه، کالا و خدمات توسط دستگاھھای اجرایی را منوط به تجویز قانونگذار نموده و در این راستا اخذ عوارض تغییر کاربری اراضی مردم را در قبال وجه، مغایر حکم قانونگذار اعلام و بر ابطال مصوبه مشابه شورای اسلامی شھر شاھرود حکم داده است.
ھمچنین دادنامه ٧١٧ ـ ١٣٩١/١٠/١١ آن ھیأت محترم نیز وظایف مندرج در ماده ٧١ قانون تشکیلات و وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی و انتخابات شھرداران مصوب ١٣٧۵ با اصلاحات بعدی را مثبت اختیارات و صلاحیت شوراھای اسلامی برای وضع قاعده برای تغییر کاربری اراضی و اخذ قسمتی از اراضی در قبال تغییر کاربری ندانسته است.
حال آن که مصوبه موضوع دادخواست دقیقاً به وضع قاعده برای دریافت وجه از متقاضیان تغییر کاربری پرداخته است در نتیجه مصوبه ۴٠٣٠ ـ ١٣٨۶/١١/١۴ شورای اسلامی شھر شیراز و مصوبه اصلاحی آن به شماره ٨۵٩۶ ـ ١٣٨٧/١١/٨ این شورا غیر قانونی است.
زیرا دریافت وجه نقد با دریافت اصل زمین ھیچ تفاوتی ندارد.
از ھیأت محترم دیوان عدالت اداری به استناد بند ١ ماده ١٢ و مواد ١٣ و ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ١٣٩٠ ،صدور حکم بر ابطال مصوبه ۴٠٣٠ ـ ١٣٨۶/١١/١۴ و مصوبه اصلاحی آن به شماره ٨۵٩۶ ـ ١٣٨٧/١١/٨ شورای اسلامی شھر شیراز را به دلیل تضییع حقوق موکلان از تاریخ تصویب تقاضا دارد.»
در پی اخطار رفع نقصی که در اجرای ماده ٨١ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ برای شاکی ارسال شده بود، پاسخ داده است که:
«ریاست ارجمند ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با تقدیم درود و احترام، در پاسخ به اخطاریه رفع نقص آن ھیأت مجرب در پرونده کلاسه ۵۵٩/٩٢ و شماره رایانه ٩٢٠٩٩٨٠٩٠٠٠۵۵٠۵۵ در موعد قانونی، موارد رفع نقص در خصوص اعلام توجه شکواییه موکلان به مصوبه ۴٠٣٠ ـ ١٣٨۶/١١/١۴ و مصوبه اصلاحی آن به شماره ٨۵٩۶ ـ ١٣٨٧/١١/٨ شورای اسلامی شھر شیراز به شرح زیر تقدیم می گردد:
الف ـ در خصوص مصوبه ۴٠٣٠ ـ ١٣٨۶/١١/١۴ شورای اسلامی شھر شیراز، شکایت متوجه موارد زیر است:
١ـ ماده واحده این مصوبه از این حیث که وصول عوارض تفکیک باغات خارج از حوزه باغات قصردشت شیراز را طبق فرم ول [(٨+١۵×( p×s [ تعیین نموده و به شھرداری شیراز با وضع قاعده، مجوز دریافت وجه نقد را داده است. ( p آخرین نرخ ارزش معاملاتی زمین در اجرای ماده ۶۴ قانون مالیاتھای مستقیم) و ( n تعداد قطعات تفکیکی حاصل از تفکیک باغات)
و ( s مساحت خالص قطعات تفکیکی) و ١۵ ضریب ثابت جھت محاسبه عوارض تفکیک تعیین شده است.
٢ـ تبصره ۶ ماده واحده مصوبه مذکور از این حیث که مجوز دریافت ١/۵ برابر فرمول فوق را نسبت به آن دسته از باغات که بدون موافقت شھرداری شیراز تفکیک گردیده اند با این شرط که شرایط ماده ١۴ دستورالعمل اجرایی وزیر مسکن و شھرسازی را دارا باشند، داده است.
٣ـ تبصره ٨ ماده واحده مصوبه مذکور از این حیث که اگر تفکیک باغات بدون رعایت شرایط دستورالعمل ماده ١۴ وزیر مسکن و شھرسازی صورت گرفته باشد، مجوز دریافت عوارض تفکیک باغات به ماخذ ٣ برابر فرمول فوق را به شھرداری شیراز داده است.
ب ـ در خصوص مصوبه اصلاحی ٨۵٩۶ ـ ١٣٨٧/١١/٨ شورای اسلامی شھر شیراز که فرمول مصوبه اولیه را به گونه ای تعیین و اصلاح نموده که شھرداری شیراز وصول عوارض مذکور را در مبالغی بیش از گذشته اخذ نماید، شکایت متوجه تمام این مصوبه اصلاحی می باشد. »
متن مصوبه شماره ۴٠٣٠/ش الف س ـ ١٣٨۶/١١/١۴ به قرار زیر است:
«برادر گرامی جناب آقای مھندس اعتمادی
شھردار محترم شیراز
سلام علیکم:
احتراماً، نامه شماره ٢٠۶٢۵/١ ـ ١٣٨۶/٩/٢۶ شھرداری مثبوت به شماره ۴٠٣٠ ـ ١٣٨۶/٩/٢٨ شورا در خصوص بررسی لایحه نحوه وصول عوارض تفکیک باغات موضوع ماده ١۴ قانون زمین شھری به منظور تعیین تکلیف باغات واقع در محدوده خدماتی و حل مشکل این گونه اراضی و حفظ و گسترش فضای سبز و نگھداری درختان و تأمین بخشی از ھزینه ھای تملک باغات غیر قابل تفکیک، ارسالی از کمیسیونھای تلفیق و ھماھنگی دستگاھھا و برنامه و بودجه در جلسه علنی مورخ ١٣٨۶/١١/١۴ شورای اسلامی شھر شیراز مطرح و ضمن اصلاح برخی تباصر آن، لایحه مذکور با یک ماده واحده، ٩ تبصره و توضیحات به تصویب رسید. ضمناً یک نسخه از لایحه
تصویبی ممھور به مھر شورا به پیوست ارسال می گردد. ـ رئیس شورای اسلامی شھر شیراز
لایحه عوارض تفکیک باغات خارج از حوزه باغات قصر دشت موضوع ماده ١۴ قانون زمین شھری ماده واحده:
به استناد تبصره ١ماده ۵ قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرھنگی … موسوم به قانون تجمیع عوارض به منظور تأمین بخشی از ھزینه تملک باغات غیر قابل تفکیک محدوده خدماتی (به استثناء باغات حوزه استحفاظی قصر دشت) و نیز حفظ و حراست و گسترش فضای سبز و گذر از مالکیت خصوصی به مالکیت عمومی و جلوگیری از تفکیکھای غیر قانونی به شھرداری شیراز اجازه داده می شود طبق فرمول [( n+ ١۵× (p×s [ و بر اساس تباصر ذیل نسبت به وصول عوارض تفکیک باغات اقدام نماید.
تبصره ١ :حداقل مساحت قطعه باغ تفکیکی ٢٠٠٠ مترمربع می باشد.
تبصره٢ :منظور از باغ، باغات دارای سند ششدانگ و قابل تفکیک بر اساس دستورالعمل اجرایی موضوع ماده ١۴ قانون زمین شھری می باشد و ضمناً ھر گونه ساخت و ساز بر اساس مفاد دستورالعمل وزیر محترم مسکن و شھرسازی (به صورت دستورالعمل پیوست ممھور به مھر شورا) خواھد بود.
تبصره ٣ :قبل از ھر اقدامی تھیه شناسنامه اشجار تحت نظر سازمان فضای سبز شھرداری الزامی است.
تبصره۴ :رعایت اصول شھرسازی و رعایت ھم جواری در ھنگام تفکیک باغات الزامی است.
تبصره ۵ :طبق ماده ١٠١ قانون شھرداریھا معابر و شوارع عمومی که در اثر تفکیک این گونه باغات ایجاد میشود متعلق به شھرداری بوده و شھرداری در قبال آن به ھیچ عنوان وجھی به صاحب آن پرداخت نخواھد کرد.
تبصره ۶ :باغاتی که بدون موافقت شھرداری تفکیک گردیده اند در صورتی که شرایط ماده ١۴ و دستورالعمل مربوطه را دارا باشند عوارض تفکیک ١/۵ برابر فرمول فوق محاسبه خواھد شد.
تبصره ٧ :باغات با سند ششدانگ که قبل از تصویب این مصوبه در آنھا بر اساس پروانه ساختمانی شھرداری احداث بنا گردیده و دارای پایان کار می باشند و یا با تأیید شھرداری تفکیک گردیده اند در صورت عدم تقاضای تفکیک مجدد مشمول این دستورالعمل نمی گردند.
تبصره ٨ :باغاتی که بدون موافقت شھرداری تفکیکی گردیده در صورتی که رعایت شرایط دستورالعمل ماده ١۴ را از نظر تفکیک و ساخت و ساز انجام نداده باشد ٣ برابر فرمول ماده واحده محاسبه خواھد شد.
تبصره ٩ :در صورت احداث بنا حداقل ٨٠ %فضای باز باید صرف احداث فضای سبز توام با غرس اشجار مناسب به ازای ١۵ـ١٠ مترمربع یک درخت گردیده و این موضوع باید در پروانه ساختمانی درج و در گواھی پایان کار و ھر گونه نقل و انتقال بعدی کنترل شود.
توضیحات:
P : عبارت است از آخرین نرخ ارزش معاملاتی زمین که ملاک عمل اداره امور اقتصادی و دارایی شھر شیراز می باشد و در اجرای ماده
۶۴ قانون مالیاتھای مستقیم تعیین و ابلاغ می گردد.
N : تعداد قطعات تفکیکی
S : مساحت خالص قطعات تفکیکی
١۵ :ضریب ثابت جھت محاسبه عوارض تفکیک
متن مصوبه شماره ٨۵٩۶/ش الف س ـ ١٣٨٧/١١/٨ به قرار زیر است:
برادر گرامی جناب آقای مھندس اعتمادی
شھردار محترم شیراز
سلام علیکم:
احتراماً نامه شماره ١٢٠٠١/١ ـ ١٣٨٧/١٠/٢ شھرداری مثبوت به شماره ٨۵٩۶ ـ ١٣٨٧/١٠/۴ شورا در خصوص لایحه اصلاح مصوبه شماره ۴٠٣٠ ـ ١٣٨۶/١١/١۴ شورای پیرامون نحوه وصول عوارض تفکیک باغات موضوع ماده ١۴ قانون زمین شھری به منظور تعیین تکلیف باغات واقع در محدوده خدماتی و حل مشکل این گونه اراضی و حفظ و گسترش فضای سبز و نگھداری درختان و تأمین بخشی از ھزینه ھای تملک باغات غیر قابل تفکیک، ارسالی از کمیسیون برنامه و بودجه در جلسه علنی مورخ ١٣٨٧/١١/۶ شورای اسلامی شھر شیراز مطرح و به شرح زیر اصلاح گردید:
الف) فرمول اصلاحی ماده واحده وصول عوارض تفکیک باغات عبارت است:
s ×١٠٠ p ×٢۵%
ب) تبصره ھای ۶ و ٨ مصوبه فوق الذکر به شرح ذیل اصلاح گردید:
تبصره ۶ اصلاحی: عوارض باغات تفکیک شده قبلی در صورتی که شرایط ماده ١۴ دستورالعمل مربوط را دارا باشند برابر فرمول ذیل محاسبه می گردد:
اشغال سطح× ۶۶/١×٣٠× p ×٢
تبصره ٨ اصلاحی: عوارض باغات تفکیک شده قبلی در صورتی که رعایت شرایط دستورالعمل ماده ١۴ را از نظر تفکیک انجام نداده باشند برابر فرمول ذیل محاسبه می گردد:
تبصره ١٠ الحاقی: عوارض باغات تفکیک شده قبلی در صورتی که زیربنای بدون مجوز و یا خلاف مفاد پروانه احداث شده باشد به شرح ذیل محاسبه می گردد:
تبصره ١١ الحاقی: کلیه تفکیکھای انجام شده بعد از لازم الاجراء شدن مصوبه شماره ۴٠٣٠/ش الف س ـ ١٣٨۶/١١/١۶ طبق بند الف فرمول اصلاحی قابل محاسبه و وصول می باشد. ـ رئیس شورای اسلامی شھر شیراز »
علی رغم ارسال نسخه ثانی شکایت و ضمایم آن برای طرف شکایت تا زمان رسیدگی به پرونده در ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ھیچ پاسخی از طرف شکایت واصل نشده است.
ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ١٣٩۴/١٢/١٨ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی ھیأت عمومی
طبق ماده ١٠١ قانون شھرداری و ماده ١۵۴ اصلاحی قانون ثبت اسناد و املاک کشور وظیفه تفکیک و افراز اراضی واقع در محدوده شھرھا و حریم آنھا با رعایت طرحھای جامع، تفصیلی یا ھادی و سایر ضوابط مربوط به شھرسازی و نقشه مورد تأیید و تصویب شھرداری محل، به عھده ادارات ثبت اسناد و املاک کشور و مراجع ذی صلاح دادگستری محل وقوع ملک محول شده است و در صورت عدم اظھار نظر کتبی شھرداری نسبت به نقشه تفکیک و افراز در مھلت قانونی مراجع مذکور نسبت به افراز و تفکیک ملک راساً اقدام می نماید. نظر به این که حکم مقرر در بند ٢۶ ماده ٧١ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور و انتخاب شھرداران مصوب ١٣٧۵ نیز مفید وظایف و اختیارات شورای اسلامی شھر در زمینه تصویب نرخ خدمات ارائه شده توسط شھرداری و سازمانھای وابسته به آن با رعایت آیین نامه مالی و معاملات شھرداریھا است، مصوبات شورای اسلامی شھر شیراز در قسمتھای مورد اعتراض شاکی خلاف اصل تسلیط و اعتبار مالکیت مشروع و مغایر ھدف و احکام مقنن در خصوص مورد است، بنابراین به استناد بند ١ ماده ١٢ و مواد ١٣ و ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ از تاریخ تصویب ابطال می شود.
رئیس ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری