رأی شماره ١١١۶ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع ابطال مصوبه شماره ۴/٩٣/٣۴۵۴ش ـ ١٣٩٣/۴/١١ شورای اسلامی شھر مشھد از تاریخ تصویب ٩٣/٩٠۵/ھـ شماره –۶/١٠/١٣٩۴

تاریخ دادنامه : ١٣٩۴/٩/٢۴ شماره دادنامه: ١١١۶ کلاسه پرونده : ٩٠۵/٩٣
مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی : آقای حمزه شکریان
موضوع شکایت و خواسته : ابطال مصوبه شماره ۴/٩٣/٣۴۵۴ش ـ ١٣٩٣/۴/١١ شورای اسلامی شھر مشھد
گردش کار : شاکی به موجب دادخواستی ابطال مصوبه شماره ۴/٩٣/٣۴۵۴/ش ـ ١٣٩٣/۴/١١ شورای اسلامی شھر مشھد را خواستار شده و در جھت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
« ریاست محترم ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
سلام علیکم:
احتراماً به استحضار می رساند شورای شھر مشھد در تاریخ ١٣٩٣/۴/١١ اقدام به تصویب مصوبه ای به شماره ۴/٩٣/٣۴۵۴/ش در خصوص دریافت «حق الارض» از مالکان خودرو پارک شده در پیاده روھا می نماید. در این مصوبه، در مورد سد معبر در پیاده روھای سطح شھر مشھد توسط خودروھا وضع قاعده شده که بر اساس آن به شھرداری مشھد اجازه داده شده است که از مالکان خودرو که در پیاده روھا اقدام به پارک خودرو خود می نمایند، «حق الارض» دریافت نماید! شھرداری نیز به استناد این مصوبه، مبالغ ھنگفتی را از شھروندان تحت عنوان «حق الارض» اخذ کرده و مسبب سلب آسایش شھروندان می شود . لذا به استناد دلایل ذیل، ابطال این مصوبه
را از تاریخ تصویب آن خواستارم:
الف: تصویب چنین بندھایی، خارج از اختیارات قانونی شورای شھر است، زیرا مطابق ردیف ١ از بند ٢ ماده ۵۵ قانون شھرداریھا، شھرداریھا موظف به رفع سد معابر عمومی و اشغال پیاده روھا ھستند و به جھت رفع سد معبر،مقنن اختیارات گسترده ای را به شھرداری اعطا کرده است. لیکن شورای شھر مشھد، به جای ارشاد شھرداری به انجام وظایف قانونی خویش، شھرداری را امر به تخلف از قانون کرده و به شھرداری اجازه اخذ «حق الارض» از شھروندان بابت تخلف از قانون داده است. به عبارتی دیگر بر اساس این مصوبه، شھرداری در قبال عدم انجام وظیفه قانونی خویش در رفع سد معابر و پیاده روھا، حق دارند از شھروندان «پول» دریافت دارند.!
بنابراین مصوبه معترض عنه به علت مغایرت آشکار با مفاد ردیف ١ از بند ٢ ماده ۵۵ قانون شھرداریھا و صدور مجوز جھت تخطی شھرداری از وظایف قانونی خویش، برخلاف قانون تصویب شده و در خور ابطال است.
ب: درست است که مطابق بند ۶ ماده ٩۶ قانون شھرداری ھا، شھرداریھا مالک املاک عمومی سطح شھر از جمله پیاده روھا ھستند، اما مسلماً محدوده این مالکیت مترادف به مفاد ماده ٣٠ قانون مدنی نیست و شھرداریھا نمی توانند آن را به فروش یا به اجاره برسانند و یا در قبال تصرف آن از شھروندان «حق الارض»دریافت دارند. در واقع مالکیت شھرداری ھا بر معابر عمومی و پیاده روھا، به معنی مدیریت شھرداریھا بر این گونه املاک است و نه چیز بیشتر! لیکن شورای شھر مشھد با وضع این مصوبه، به گونه ای عمل کرده که گویی شھرداری مالک تام الاختیار پیاده روھا بوده و در قبال تصرف پیاده رو و برخلاف وظیفه قانونی خویش، حق دریافت وجه از شھروندان را دارد.
سابقاً این تصور اشتباه مسئولین شھرھای مختلف و اعضای شوراھای اسلامی سطح کشور در مورد مالکیت شھرداری بر املاک عمومی، باعث تصویب مصوباتی در مورد اخذ عوارض «حق الارض» از شرکتھای خدماتی چھارگانه (آب، برق، گاز و تلفن) شده بود و تمامی این مصوبات با رسیدگی در ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری و بر مبنای استدلال فوق، بر اساس رأی شماره ۶۶ الی ٨۶ ـ ١٣٩٢/٢/٢ ،باطل شد. لذا بر مبنای ماده ٩٢ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، شورای شھر مشھد موظف به رعایت مفاد این رأی وحدت رویه در مصوبات بعدی ٌ بوده که متأسفانه این مسأله در مصوبه معترض عنه رعایت نشده است.
ج: بر اساس ماده ٧ قانون نحوه رسیدگی به تخلفات و اخذ جرائم رانندگی، «در شھرھایی که از طرف شھرداریھا در خیابان و معابر پارکومتر نصب و یا توقفگاه ایجاد می شود، حق توقف متناسبی با تصویب انجمن شھر محل دریافت خواھد شد.» ملاحظه میشود که این ماده صرفاً به جھت توقف در حاشیه معابر و یا توقفگاه ھای احداثی توسط شھرداریھا، حق اخذ حق توقف داده است و در مورد پیاده روھا ھیچ حقی به شھرداری جھت دریافت حق توقف و یا «حق الارض» داده نشده است. بنابراین بر اساس ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و ھمچنین تبصره ٣ ماده ۶٢ قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه، به علت این که در ھیچ کدام از مقررات قانونی، اخذ چنین وجوھی توسط شھرداری تأیید نشده، لذا مصوبه ٌ معترض عنه نیز برخلاف قانون تصویب شده و از این جھت نیز فاقد اثر قانونی است.
نظر به مراتب یاد شده، با توجه به مغایرت آشکار مصوبه ٌ معترضعنه با ردیف ١ از بند ٢ ماده ۵۵ قانون شھرداریھا، ماده ٧ قانون نحوه رسیدگی به تخلفات و اخذ جرایم رانندگی و ھمچنین با توجه به سابقه ابطال این گونه مصوبات در رأی شماره ۶۶ الی ٨۶ ـ ١٣٩٢/٢/٢ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری، بر اساس بند ١ ماده ١٢ و ماده ١٣ قانون دیوان عدالت اداری، تقاضای ابطال مصوبه
ٌ معترض عنه از تاریخ تصویب آن را دارم. »
متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زیر است:
«جناب آقای مرتضوی شھردار محترم مشھد مقدس
موضوع: دریافت بھای خدمات از مالکان خودروھای پارک شده در پیاده روھا
سلام علیکم:
با احترام، لایحه شماره ٢١/١٨۵٢٠١ ـ ١٣٩٢/١١/٣٠ شھرداری مشھد در زمینه دریافت بھای خدمات از مالکان خودروھای پارک شده درپیاده روھا در جلسه علنی مورخ ١٣٩٣/۴/١٠ شورای اسلامی شھر مشھد مطرح شد و به شرح زیر به تصویب رسید.
ماده واحده ـ در راستای تکریم شهروندان و تسهیل آمد و شد در پیادهروهای سطح شهر از آنجایی که پارک خودرو در پیادهروها از مصادیق سد معبر است، به شهرداری مشهد اجازه داده میشود بابت هر خودرو پارک شده در پیادهروها در هر نوبت (روزانه) مبلغ یکصد هزار تومان و به روش مقتضی وصول نماید.
تبصره۱ :در صورت تکرار موضوع، در هر نوبت مبلغ ۲۰ درصد به بهای خدمات یادشده اضافه میشود.
تبصره۲ :دستورالعمل چگونگی اعمال ضابطه و دریافت وجه در مدت دو هفته از سوی شهرداری تهیه و به شورای اسلامی شهر ارائه شود.
تبصره۳ :شهرداری مشهد باید یک ماه قبل از اجرای این مصوبه نسبت به اطلاعرسانی به شهروندان اقدام نماید.
بدیھی است این مصوبه با رعایت ماده ٨٠ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور لازم الاجراست. »
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شھر مشھد به موجب لایحه شماره ۴/٩٣/١۵١٢١/ش ـ ١٣٩٣/١٢/٢٣ توضیح داده است که:
«ھیأت عمومی محترم دیوان عدالت اداری
موضوع: لایحه دفاعیه دادخواست آقای حمزه شکریان به کلاسه ٩٠۵/٩٣ سلام علیکم:
با احترام، بازگشت به نسخه دوم دادخواست آقای حمزه شکریان موضوع پرونده شماره ٩٣٠٩٩٨٠٩٠۵٨٠٠١١٢ مبنی بر درخواست ابطال مصوبه شماره ۴/٩٣/٣۴۵۴/ش ـ ١٣٩٣/۴/١١ شورای اسلامی شھر مشھد مقدس در خصوص دریافت بھای خدمات از مالکان خودروھای پارک شده در پیاده روھا به استحضار می رساند:
شاکی که وکیل دادگستری است و سابقاً از کارشناسان و مشاوران حقوقی شھرداری بوده از ابتدای سال جاری به صورت ھدفمند ابطال ٩ مصوبه شورای اسلامی شھر مشھد مقدس را خواستار شده و در اغلب دادخواستھا مسایل خلاف واقع مطرح کرده است.
افزایش روزافزون جمعیت مناطق شھری در کشور، تنوع و گسترش ابعاد اجتماعی ناشی از آن، شکل گیری بیش از پیش ھسته ھای اقتصادی در شھرھا و ھمچنین نیاز به وسایط نقلیه جھت تردد و از سوی دیگر ایجاد صنفھایی در راستای پاسخ گویی به نیاز شھروندان، معضلات متعدد شھری اعم از سیستم حمل و نقل، پارک خوردو، اشغال معبر و تجاوز به حریم مکانھای عمومی و
شھروندان، بویژه در کلانشھرھا شده است.
یکی از این مشکلات پارک خودرو در معابر کم عرض و پیاده روھا بوده که برنامه ریزی شھری را با چالشھای متعدد روبرو ساخته و ذھن مدیران شھری را به خود معطوف داشته است، اصولاً پدیده سد معبر بویژه در مواردی که مرتبط با حریم عمومی و مالکیت شھرداری باشد، در کلانشھرھا به صورت متعدد مشاھده می شود، با توجه به افزایش جمعیت و ھمچنین توان خرید و بھبود وضعیت اقتصادی ساکنین در شھرھا و تنوع طلبی آنھا و خرید و فروش و انتقال خودروھای مدل پایین و حتی اسقاطی به نقاط کم برخوردار و خرید خودروھای جدید در مناطق برخوردار باعث افزایش بنگاھھای خرید و فروش این خودروھا شده و از سوی دیگر تجارت خطی نیز در کنار کمبودھای ناشی از عدم پیش بینی محلھای پارک در ساخت و ساز منجر به معضل پارک خودرو در پیاده روھا شده است.
چنین نوعی از مشاغل خطی است که غالباً موجودیت پدیده ھایی مانند ایجاد سد معبر را شکل می دھد و از سویی عدم آگاھی تعدادی از شھروندان و یا کم توجھی آنان به قوانین و ضوابط شھر و شھرنشینی برخی دیگر از انواع سد معبر را جلوه گر می سازد. در تبصره ١ از بند ٢ ماده ۵۵ قانون شھرداریھا چنین آمده است:سد معبر عمومی و اشغال پیاده روھا و استفاده غیرمجاز آنھا و میدانھا و پارکھا و باغھای عمومی برای کسب یا سکنی و یا ھر عنوان دیگری ممنوع است و شھرداری مکلف است از آن جلوگیری و در رفع موانع موجود و آزاد کردن معابر و اماکن مذکور فقط وسیله مأمورین خود رأساً اقدام نماید. به علاوه در موارد مندرج در آیین نامه پیش آمدگی ساختمانی در گذرھا (مصوب ١٣١٨) تأکید بر ممنوعیت انواع سد معبر شده است ھمچنین تبصره ۶ از ماده ٩۶ قانون شھرداریھا معابر را ملک عمومی و مالکیت آن را با شھرداری دانسته است.

لذا با توجه به موارد فوق کاملاً بدیھی است که ھر گونه استفاده غیرمجاز از معابر عمومی و پیاده روھا به لحاظ شرعی، قانونی و عرفی ممنوع است و شورای اسلامی شھرمشھد به استناد موارد فوق اقدام به تصویب اخذ ھزینه تعیین شده جھت پارک خودرو در پیاده رو کرده است که این امر در راستای آزاد سازی پیاده روھا و رفع موانع رفت و آمد شھروندان، ایجاد ایمنی برای عابرین و سایر مزاحمتھای آنھا صورت گرفته است که انتظار بر این است کلیه افراد با رعایت حقوق شھروندی در این امر مھم شھرداری را ھمراھی نمایند.
شایان ذکر است در ھیچ قسمت از مصوبه مذکور نامی از دریافت حق الارض که مورد اشاره شاکی است نیامده و موضوع مصوبه دریافت بھای خدمات از مالکان خودروھای پارک شده درپیاده روھا است.در خصوص اشاره شاکی به قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی معروض است که مصوبه شورا ناقض قانون فوق الذکر و دخالت در امور اجرایی این قانون نیست بلکه با توجه به مالکـیت، طراحی، اجرا، ساخت و زیباسازی پیاده روھا توسط شھرداری، این حق به وجود می آید که شھرداری نسبت به حفظ و صیانت از اموال خود کوشا بوده و یا مالکین خودروھای پارک شده در پیاده روھا برای جلوگیری از آسیب جدی و خسارت به پیاده روھا برخورد کرده و از عوامل بازدارنده کافی استفاده نماید خصوصاً که این اقدام در راستای حفظ اموال عمومی شھر و به نفع شھروندان عزیز خواھد بود.
در پایان نظر عالی جنابان به این نکته جلب می نمایم که مصوبه ٌ معترض عنه ھنوز به مرحله اجرا نرسیده است زیرا بنا به تبصره ٢ مصوبه، شھرداری مشھد موظف شده است تا نسبت به ارائه دستورالعمل مقتضی به شورای اسلامی شھر مشھد مقدس عمل کرده و در صورت تأیید این دستورالعمل بعد از یک ماه اطلاع رسانی به شھروندان در خصوص اجرای مصوبه یاد شده اقدام نماید.
با توجه به این که ھنوز دستورالعمل یاد شده مورد بررسی و تأیید شورا قرار نگرفته و عملاً تا چند ماه دیگر امکان اجرایی شدن مصوبه نیست چگونه شاکی ادعا کرده شھرداری مشھد مبالغ ھنگفتی را از شھروندان تحت عنوان حق الارض اخذ کرده و مسبب سلب آسایش شھروندان می شود؟
در پایان ضمن تقدیم لایحه دفاعیه فوق مستدعیست نسبت به صدور حکم به رد دادخواست ایشان عنایت کرده و شورای اسلامی شھر مشھد مقدس را در پیشبرد اھداف والای مدیریت شھری پایتخت معنوی ایران یاری فرمایند. »
ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ١٣٩۴/٩/٢۴ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی ھیأت عمومی
مطابق تبصره ١ بند ٢ ماده ۵۵ قانون شھرداری مصوب سال ١٣٣۴ مقرر شده است: « سد معابر عمومی و اشغال پیاده روھا و استفاده غیرمجاز آنھا و میدانھا و پارکھا و باغھای عمومی برای کسب و یا سکنی و یا ھر عنوان دیگری ممنوع است و شھرداری مکلف است از آن جلوگیری و در رفع موانع موجود و آزاد نمودن معابر و اماکن مذکور فوق وسیله مأمورین خود رأساً اقدام کند.» به
موجب ماده ١٢ قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی مصوب سال ١٣٨٩ نیز توقف در محلھای غیرمجاز از جمله پیاده روھا تخلف محسوب شده و برای آن جریمه تعیین شده است.

بنا به مراتب فوق الذکر و از آنجا که استفاده از پیاده رو برای پارک خودرو از مصادیق سد معبر تلقی می شود، اجازه استفاده از پیاده روھا برای توقف خودروھا ارائه خدمت توسط شھرداری محسوب نمی شود تا شورای اسلامی شھر بتواند مستند به ماده ٧١ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی و انتخاب شھرداران مصوب سال ١٣٧۵ و اصلاحیه ھای بعدی بھای آن خدمت را مطالبه کند.

در نتیجه مصوبه شماره ۴/٩٣/٣۴۵۴ش ـ ١٣٩٣/۴/١١ شورای اسلامی شھر مشھد که به موجب آن شورای اسلامی شھر برای پارک ھر خودرو در پیاده رو بھای خدمات تعیین کرده، مغایر قانون و از حدود اختیارات شورای اسلامی شھر خارج می باشد و به استناد بند ١ ماده ١٢ و مواد ١٣ و ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ از تاریخ تصویب ابطال می شود.
معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مرتضی علی اشراقی